Оценка Комитетом результатов реализации Закона № 2016-1691 от 9 декабря 2016 года «О прозрачности, борьбе с коррупцией и модернизации экономической жизни» (Loi n°2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, известный как Sapin II), вступившего в силу в июле 2017 года, предусмотрена действующим законодательством по истечении 4 лет с момента его принятия.

В своем докладе Комитет рассматривает основные вопросы, регулируемые Законом, отмечая достигнутые успехи и существующие недоработки и предлагая рекомендации по совершенствованию действующих норм законодательства.

1. Функционирование Антикоррупционного агентства Франции

Как отмечают авторы доклада, создание Антикоррупционного агентства (Agence Française Anticorruption – AFA), предусмотренное Законом, стало важным шагом в организации работы по предупреждению коррупции в стране: до появления ведомства во Франции не было специализированного органа, выполняющего превентивные функции. За время своего существования AFA было организовано множество консультаций, опубликовано значительное число методических рекомендаций (в том числе касающихся принятия организациями мер по предупреждению коррупции, разработки политики в отношении подарков и знаков гостеприимства, проведения проверок при слияниях и поглощениях), проведен ряд проверок соблюдения требований Sapin II в организациях.

Вместе с тем оценка эффективности работы ведомства показала наличие некоторых методологических проблем, особенно заметных в рамках первых проводимых AFA проверок: в частности, проверяемые организации высказывали недовольство обременительностью и длительностью проверок, смещением фокуса внимания проверяющих в сторону поиска нарушений, а не оценки соблюдения требований Закона, несоблюдением гарантий банковской тайны и иных норм о защите информации ограниченного доступа.

Кроме того, Комитет отмечает недостаточную для эффективной работы штатную численность AFA: при установленных требованиях в 70 штатных единиц максимальное число сотрудников ведомства составляло 60 человек в 2018 года, а в 2021 году в нем работало всего 55-57 человек.

Одновременно эксперты выразили сомнение в том, что ведомство успешно справляется с возложенными на него координационными полномочиями в области предупреждения коррупции.

В своем докладе Комитет предлагает несколько рекомендаций по улучшению функционирования AFA.

Во-первых, необходимо сократить перечень полномочий AFA. В частности, Комитет предлагает передать ответственность за проведение проверок соблюдения требований Sapin II в организациях и подготовку соответствующих рекомендаций Высшему органу по обеспечению прозрачности общественной жизни (Haute Autorité pour la transparence de la vie publique), обладающему большей, чем у AFA, независимостью от исполнительной власти и значительной финансовой и функциональной автономией. В свою очередь, полномочия AFA должны быть переориентированы на координацию антикоррупционной политики в стране и издание и распространение информационных и методических материалов.

Во-вторых, авторы доклада рекомендуют создать межведомственный комитет по борьбе с коррупцией под председательством премьер-министра Франции, который будет осуществлять свою деятельность через технический комитет во главе с директором AFA. В состав такой структуры войдут руководители центральных административных служб и департаментов, а также председатели независимых административных органов.

В-третьих, эксперты полагают необходимым принять меры по совершенствованию механизмов выявления коррупции за рубежом, в первую очередь за счет стимулирования обмена информацией между различными государственными органами Франции, в том числе AFA, правоохранительными органами, судами и т.д.

2. Предупреждение коррупции в организациях

Одним из наиболее значимых нововведений Sapin II стало установление обязанности организаций принимать меры по предупреждению коррупции: как показывают результаты опросов AFA, с момента его принятия около 70% компаний внедрили соответствующий комплекс мер. Как отмечено в докладе, организации, на которые распространяются соответствующие требования Закона, в целом приняли все предусмотренные им меры или даже вышли за рамки закрепленного в нормативном акте перечня мер.

Вместе с тем эксперты Комитета указывают, что установленные требования носят чересчур формальный характер, закрепляя закрытый перечень антикоррупционных мер и устанавливая четкие критерии их оценки. С одной стороны, такая однозначность упрощает работу AFA, с другой – ограничивает возможности ведомства, не позволяя надлежащим образом учитывать особенности оцениваемых организаций, и усложняет реализацию установленной обязанности для юридических лиц, особенно в вопросах проведения оценки коррупционных рисков и оценки контрагентов: представители бизнеса утверждают, что только первоначальные инвестиции на выполнение требований Закона могут достигать €1 млн для субъектов среднего предпринимательства и €2-5 млн для транснациональных компаний. Отчасти решить эту проблему позволяет наличие в AFA специальной Комиссии по санкциям: в своих решениях, первое из которых было вынесено в 2019 году, второе – в 2020 году, Комиссия указывала, что рекомендации AFA не являются юридически обязательными, что фактически означает возможность для организации учитывать свои особенности и ресурсы при выполнении рекомендаций ведомства.

Авторы доклада также отмечают, что для организаций государственного сектора, в отличие от частного, положения законодательства, касающиеся принятия мер предупреждения коррупции, носят слишком общий и неявный характер. Кроме того, в Sapin II не предусмотрены санкции для таких организаций за несоблюдение установленных требований. Как результат, меры по предупреждению коррупции внедряются далеко не во всех органах власти и не на всех уровнях, являются разрозненными, неполными и редко основываются на предварительной оценке коррупционных рисков. В этой связи эксперты рекомендуют дополнить Закон четкими нормами об обязанности принятия антикоррупционных мер государственными органами с учетом их размера и присущих их деятельности коррупционных рисков.

Одновременно, по мнению Комитета, установленные Sapin II «пороговые значения» (штатная численность и годовой оборот), при достижении которых на организацию будут распространяться требования о принятии антикоррупционных мер, не имеют под собой объективной основы. Соответственно, филиалы иностранных компаний, не соответствующие установленным критерии, и, как следствие, их материнские компании выпадают из сферы применения Закона, что тормозит его эффективное применение. В этой связи Комитет предлагает распространить требования Закона на все дочерние организации зарубежных компаний, если сами такие компании соответствуют установленным критериям.

3. Досудебное урегулирование

Еще одна важная новелла Sapin II – введение возможности заключения досудебных соглашений (во Франции они называются «судебные соглашения, заключаемые в общественных интересах» – Convention Judiciaire d’Intérêt Public), которые на сегодняшний день активно применяются, прежде всего, в делах о подкупе иностранных должностных лиц (ИДЛ).

Инструмент, давно используемый зарубежными странами, активно участвующими в привлечении к ответственности за транснациональный подкуп (прежде всего, США и Великобританией), своим появлением во Франции позволил стране выйти на новый уровень в международном правоприменении: с момента принятия Закона было заключено 12 соглашений, Национальная финансовая прокуратура Франции (Parquet National Financier) смогла заявить о себе на международной арене, упрочнить позиции страны в разбирательствах о трансграничной коррупции не только в отношении французских, но и иностранных компаний.

Однако применение досудебных соглашений во Франции все еще остается на начальном этапе развития и поэтому характеризуется рядом недостатков.

Во-первых, гарантии, предоставляемые юридическим лицам в ходе переговоров о заключении соглашения, являются недостаточными и слабо подкрепленными законодательно. Хотя риск недобросовестного использования соглашений стороной обвинения невысок, такое положение все же снижает вероятность добровольного раскрытия организациями информации о коррупционных правонарушениях.

Во-вторых, Закон в значительной степени поощряет инициацию организациями внутренних расследований нарушений, однако не регулирует порядок их проведения.

В этой связи Комитет предлагает следующие рекомендации по совершенствованию механизмов досудебного урегулирования:

• расширить и закрепить гарантии, связанные с заключением досудебных соглашений, для юридических лиц, в частности, разработать четкий порядок расчета потенциальных штрафов; установить запрет на использование в суде документов, представляемых в ходе переговоров о заключении досудебного соглашения, в случае если соглашение так и не будет заключено; закрепить право юридических лиц на доступ к материалам дела на стадии предварительного расследования и т.д.;
• внести изменения в условия заключения досудебных соглашений, в том числе увеличить сроки внедрения комплаенс-программ, установить обязанность AFA информировать компании о результатах проверок, четко прописать права компаний, сотрудничающих со следствием, и т.д.;
• адаптировать существующий аналогичный инструмент для физических лиц – явка с повинной в ходе предварительного разбирательства (Comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité) – к делам о коррупционных правонарушениях, так, чтобы физическое лицо могло параллельно заключить соглашение с органами власти и с компанией, на которую оно работает;
• расширить перечень преступлений, в случае совершения которых возможно заключение досудебного соглашения, в том числе включив в него фаворитизм и иные подобные нарушения.

4. Заявители

Эксперты соглашаются с тем, что включение в Sapin II положений, касающихся заявителей о коррупции и мер их защиты, направлено на повышение эффективности выявления коррупционных нарушений. Однако на практике, как отмечено в докладе, соответствующие положения Закона применяются редко: зачастую заявители как в государственном, так и в частном секторах подвергаются серьезным репрессиям, а соответствующий орган (организация) не могут обеспечить им необходимую защиту.

Комитет полагает, что для повышения эффективности функционирования системы защиты заявителей требуется ряд изменений, в том числе:

• конкретизация критерия добросовестности (такой критерий предусматривает, что передаваемая заявителем информация соответствует действительности, а мотивом информирования не является причинение вреда каким-либо лицам) и исключение критерия бескорыстности (существующая редакция указанного критерия зачастую лишает заявителей права на защиту, например, в случаях раскрытия информации о фактах коррупции в организации-конкуренте или в компании, с которой у заявителя на данный момент имеется какой-либо спор);
• изменение иерархии раскрытия информации и предоставление возможности сообщать о нарушениях в правоохранительные или иные государственные органы сразу, без обязательного предварительного раскрытия сведений внутри компании;
• пересмотр порядка сбора и обработки сообщений от заявителей, в частности, посредством внедрения обязательного информирования заявителя о последующих действиях в связи с его сообщением, гарантий анонимности и независимости сбора и обработки сведений;
• в государственном секторе: создание ведомственных платформ для сбора и обработки сообщений в органах (организациях), не имеющих собственных каналов информирования;
• расширение мер поддержки заявителей, в том числе посредством расширения полномочий правозащитника (Défenseur des Droits) в вопросах присуждения статуса заявителя, администрирования и мониторинга обработки жалоб, а также обеспечение таких правозащитников необходимыми человеческими и финансовыми ресурсами;
• закрепление права заявителей на финансовую помощь из специально создаваемого для этих целей фонда;
• улучшение правовой защиты заявителей от всех форм репрессий, в том числе посредством закрепления мер ответственности за соответствующие действия.

Отмечается, что принятие Директивы 2019/1937/ЕС Европейского парламента и Совета от 26 ноября 2019 года о защите лиц, сообщающих о нарушениях законодательства Союза, которое должно произойти до конца 2021 года, даст возможность внести необходимые коррективы.

5. Реестр лоббистов

С принятием Sapin II во Франции был сформирован Реестр лоббистов, занимающихся продвижением интересов определенных групп при формировании государственной политики.

Однако применение Реестра, по мнению Комитета, нельзя назвать эффективным. Прежде всего это связано с расплывчатостью используемых формулировок, включая определение «лоббиста», и ограниченными возможностями оценивать деятельность лоббистов со стороны регулирующих органов. Кроме того, хотя в Реестре представлена значительная часть информации, касающейся парламентской работы, некоторые сведения все еще не отражаются в нем, например, касающиеся участия лоббистов в принятии решений по законопроектам.

Для создания условий, в которых использование Реестра будет наиболее эффективным, Комитет рекомендует, во-первых, расширить его содержание, включив информацию о действиях, инициированных политически значимыми лицами, списке лиц, с которыми осуществлялись консультации при подготовке нормативных правовых актов, во-вторых, увеличить частоту предоставления деклараций лоббистами, и в-третьих, разработать и принять Этический кодекс лоббистов.