Доклад включает оценку ситуации с соблюдением принципа верховенства права в Европейском союзе (European Union, далее – ЕС) в целом и в каждом из 27 входящих в него государств, а также впервые содержит конкретные рекомендации, адресованные соответствующим странам.

Как в предшествующие годы, в документе 2022 года анализируются изменения, имевшие место в странах ЕС с момента публикации предыдущего доклада, и меры, принятые в связи с выявленными годом ранее вызовами, в четырех ключевых для продвижения принципов верховенства права областях:

1) функционирование судебной системы;

2) противодействие коррупции;

3) свобода и плюрализм СМИ;

4) деятельность иных институтов, связанных с системой сдержек и противовесов.

В сфере борьбы с коррупцией и связанными с ней преступлениями Комиссия в своем докладе отметила следующие тенденции:

1. Восприятие коррупции в странах ЕС

Как и ранее, страны ЕС занимают высокие позиции в Индексе восприятия коррупции (Corruption Perceptions Index – CPI): в топ-20 наименее коррумпированных государств в 2021 году вошло 10 стран ЕС, а присужденный Западной Европе и ЕС средний балл, равный 66, остается наивысшим среди оцениваемых регионов.

Однако, несмотря на высокие общие оценки региона, авторы доклада отмечают, что ряд стран ЕС по-прежнему демонстрирует недостаточно хорошие результаты, например, Венгрия в последнем CPI получила всего 43 балла из 100 возможных, Кипр – 53, Польша – 56.

При этом такие исследования, как Специальный Евробарометр 523 по вопросам коррупции (Special Eurobarometer 523 on Corruption) и Флеш-Евробарометр 507 об отношении частного сектора к коррупции в ЕС (Flash Eurobarometer 507 on Businesses’ attitudes towards corruption in the EU) показывают, что коррупция остается в Европе серьезной проблемой:

• 68% европейцев считают, что коррупция широко распространена в их стране;
• 41% полагает, что уровень коррупции в их стране вырос;
• только 31% респондентов оценивает усилия государства по борьбе с коррупцией как эффективные;
• 63% европейских компаний говорят о том, что проблема коррупции широко распространена в их стране, а более половины опрошенных организаций (51%) полагает, что привлечение к ответственности коррупционеров в их стране маловероятно.

2. Разработка и внедрение национальных антикоррупционных стратегий

Как отмечено в докладе, почти все страны ЕС в настоящее время приняли антикоррупционные стратегии, которые регулярно оцениваются с точки зрения их актуальности и эффективности и при необходимости корректируются.

Так, с июля 2021 года такого рода документы и соответствующие планы действий были впервые приняты или пересмотрены в Хорватии, Румынии, Греции, Литве и Мальте, а Германия, Чехия, Италия и Латвия в настоящий момент находятся на стадии внесения изменений в свои антикоррупционные стратегии.

В ряде государств в процессе реализации соответствующих стратегий были предложены конкретные законодательные реформы: например, в Португалии был принят пакет нормативных актов, направленных на предупреждение и противодействие коррупции как в государственном, так и в частном секторах (см. здесь и здесь), а в Финляндии продолжается обсуждение реформ уголовного антикоррупционного законодательства.

3. Повышение потенциала антикоррупционных институтов и совершенствование правовой базы по противодействию коррупции

В докладе подчеркивается, что в странах ЕС в целом обеспечено принятие законодательства, достаточного для эффективного уголовного правосудия в отношении коррупционных преступлений.

Вместе с тем, государства ЕС продолжают принимать шаги по совершенствованию нормативной правовой базы, в том числе для приведения действующих положений в соответствие с международными антикоррупционными стандартами и законодательством ЕС. Так, Польша ужесточила меры уголовной ответственности за коррупцию в государственном секторе, а в Греции было уточнено определение активной и пассивной коррупции.

В других странах законодательные реформы для целей борьбы с коррупцией находятся на стадии обсуждения. Например, Финляндия планирует ввести уголовную ответственность за торговлю влиянием, Словакия – расширить определение взяточничества, а Германия – ужесточить наказание за взяточничество для членов Бундестага.

В то же время, как отмечается в докладе, законодательство некоторых стран ЕС по-прежнему характеризуется наличием серьезных пробелов, исправление которые необходимо, но на данный момент не обсуждается законодателями. Так, в Швеции существующие недостатки формулировки состава такого преступления, как подкуп иностранных должностных лиц (ИДЛ), приводят к тому, что виновные лица крайне редко привлекаются к ответственности.

Помимо непосредственно внесения изменений в нормативные акты, отдельные страны ЕС внедрили или обсуждают возможные структурные и организационные изменения в деятельности антикоррупционных органов, направленные на повышение эффективности их работы. Так, в Дании для расследования тяжких преступлений, включая сложные коррупционные дела, в полиции было создано Специальное подразделение по борьбе с преступностью (Special Crime Unit), а в Болгарии запланирована реструктуризация Комиссии по борьбе с коррупцией и конфискацией незаконных активов (Комисия за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество), предполагающая ее разделение на два самостоятельных органа и упорядочение соответствующих функций, в том числе следственных. Одновременно многие страны ЕС для повышения потенциала по борьбе с коррупцией соответствующих органов приняли решение о выделении им дополнительных ресурсов (Ирландия, Латвия) или обеспечили проведение антикоррупционного обучения для их сотрудников (Эстония, Испания).

4. Устранение препятствий для расследований, судебного преследования и привлечения к ответственности за коррупцию

Как отмечают авторы доклада, процессуальные недостатки, например, запутанные или нечеткие нормы, касающиеся снятия иммунитета с обвиняемого, короткие сроки давности и иные, значительно затрудняют уголовное расследование, судебное преследование и привлечение к ответственности за коррупционные преступления, особенно в случаях сложных коррупционных схем или в ситуациях, когда в коррупцию вовлечены высокопоставленные должностные лица.

Для решения соответствующих проблем в ряде стран ЕС были приняты такие меры, как:

• продление срока давности для привлечения к ответственности за коррупционные преступления (Португалия);
• установление в уголовном законодательстве возможности использования цифровых технологий для осуществления процессуальных действий (Литва);
• отмена иммунитета членов правительства в случае выдвижения против них обвинений в коррупции (Хорватия) и т.д.

В некоторых странах ЕС отмечается рост активности в расследовании, судебном преследовании и привлечении к ответственности высокопоставленных должностных лиц. Так, в Австрии расследования случаев политической коррупции на высшем уровне ведутся под пристальным вниманием парламентского следственного комитета (Untersuchungsausschüsse), в Румынии начались разбирательства по делам против высокопоставленных чиновников, которые годами оставались без движения по формальным, процедурным причинам, во Франции расследования случаев коррупции на высшем уровне управления продолжаются вопреки ограниченности ресурсов и структурным недостаткам.

В других странах (Болгария, Греция, Венгрия), напротив, наблюдается крайне низкая активность в части расследования и преследования за коррупционные преступления, в совершении которых замешаны высокопоставленные должностные лица.

5. Совершенствование системы мер по предупреждению коррупции и обеспечению неподкупности

В докладе подчеркивается, что страны ЕС продолжают принимать меры по повышению эффективности мер по предупреждению коррупции и обеспечению неподкупности в государственном и частном секторах, в том числе:

• обновляют этические кодексы, стандарты поведения;
• пересматривают правила декларирования активов и интересов, а также раскрытия информации о конфликте интересов;
• совершенствуют механизмы внутреннего контроля;
• вводят/пересматривают положения о лоббировании и ограничениях, связанных с явлением «вращающейся двери», и т.д.

5.1. Стандарты поведения и урегулирование конфликта интересов

Согласно докладу, в законодательстве большинства стран ЕС существуют положения, касающиеся конфликта интересов, а также функционируют органы, контролирующие их выполнение.

Тем не менее, в ряде государств соответствующие нормы оказываются недостаточно эффективными на практике. Для решения такого рода проблемы в странах ЕС принимаются/обсуждаются различные меры, в том числе:

• создание антикоррупционных органов или специальных подразделений в составе действующих органов, ответственных за соблюдение стандартов поведения и правил в отношении конфликта интересов (Словакия, Нидерланды) или расширение соответствующим образом функций существующих антикоррупционных органов (Испания, Ирландия);
• активизация проверок соблюдения действующих норм, в частности, в правоохранительных органах (Румыния, Болгария), судебных органах (Болгария) и иных сферах;
• совершенствование содержания стандартов поведения (Мальта) и порядка их применения;
• разработка нормативных актов, регулирующих соблюдение принципов неподкупности и функционирование института конфликта интересов (Италия, Нидерланды, Финляндия) и т.д.

5.2. Лоббирование и «вращающаяся дверь»

В докладе отмечается, что некоторые страны ЕС внедрили в свое законодательство положения, касающиеся обеспечения прозрачности процесса лоббирования, или надлежащим образом пересмотрели действующие нормы. Так, на Кипре был принят закон о лоббировании и создании открытого реестра представителей интересов, в Германии в текущем году планируется запуск федерального реестра лоббистов, а в Эстонии обеспечено издание руководящих принципов по вопросам лоббирования. В других странах ЕС обсуждается принятие нормативных актов, регулирующих соответствующие сферы (Бельгия, Италия, Испания, Латвия, Хорватия), или пересмотр действующих положений (Австрия).

Во многих странах ЕС – Хорватии, Нидерландах, Германии, Швеции, Дании, Чехии и т.д. – действуют и ограничения, связанные с перемещениями между государственным и частным секторами (так называемое явление «вращающейся двери»). Однако в некоторых из них соответствующие нормы характеризуются наличием существенных недостатков: например, подход Германии, где установленные ограничения и длительность «периода ожидания» (запрета приема на работу в определенные компании, в отношении которых бывшие должностные лица выполняли функции управления) различаются для разных категорий лиц, назван в докладе «непоследовательным и неоднородным», Швеция критикуется за то, что соответствующие ограничения распространяются на слишком узкий круг лиц, а в отношении Дании отмечается как недостаток то, что соответствующие нормы не действуют в отношении министров.

В ряде государств положения, направленные на регулирование лоббистской деятельности и/или контроль «вращающейся двери», до сих пор отсутствуют (Бельгия, Италия, Испания, Латвия).

5.3. Декларирование активов и интересов

Как отмечено в докладе, законодательство всех стран ЕС предусматривает нормы, касающиеся обязанности должностных лиц декларировать свои активы и/или интересы, однако используемые ими режимы различаются в части перечня раскрываемой информации, публичной доступности представляемых деклараций, подходов к проверке достоверности и полноты соответствующих сведений и применения наказаний в случае выявления нарушений.

В ряде стран для повышения эффективности использования соответствующих антикоррупционных инструментов за последний год были внесены изменения в законодательство. Например, в Португалии на политиков и высокопоставленных должностных лиц были возложены дополнительные требования по декларированию активов, а в Румынии с января 2022 года стала обязательной подача деклараций в электронном виде.

В то же время во многих странах ЕС отмечено наличие законодательных пробелов и иных проблем в данной сфере. Так, в Греции только ограниченная часть подаваемых деклараций проходит проверку достоверности содержащихся в них сведений, в Венгрии систематические проверки представляемых сведений вообще не предусмотрены, в Бельгии содержание деклараций об активах может быть проверено только в случае начала уголовного расследования, а в Австрии обязанность раскрывать информацию об активах и интересах не распространяется на членов парламента.

6. Защита заявителей

Авторы доклада отмечают, что обязательство стран ЕС по имплементации положений Директивы 2019/1937/ЕС Европейского парламента и Совета от 23 октября 2019 года о защите лиц, сообщающих о нарушениях законодательства Союза, побудило многие из них обеспечить принятие соответствующих законов или внесение изменений в уже существующие нормативные акты (Кипр, Португалия, Франция, Испания и т.д.), а остальные государства – приступить к пересмотру национального законодательства.

7. Финансирование политических партий

Как подчеркивается в докладе, финансирование политических партий является зоной повышенных коррупционных рисков, в связи с чем некоторые страны ЕС приняли или рассматривают возможность принятия положений, направленных на регулирование соответствующего процесса. Так, в Польше правила финансирования политических партий были пересмотрены с целью повышения прозрачности соответствующего процесса, в Нидерландах обсуждается возможность принятия мер по защите политических партий от иностранного вмешательства, а в Эстонии рассматривается законопроект о расширении полномочий Комитета по надзору за финансированием политических партий (Erakondade Rahastamise Järelevalve Komisjon).

8. Получение гражданства в странах ЕС за инвестиции

В своем докладе Комиссия продолжает призывать страны ЕС к отмене положений, предусматривающих возможность получения гражданства за инвестиции, из-за высоких рисков как для безопасности, включая возможность проникновения в ЕС организованных преступных групп из других государств, так и для правопорядка, так как такого рода практика может использоваться в схемах по отмыванию коррупционерами незаконных доходов, а также приводить к росту количества преступлений в стране, включая коррупцию и уклонение от уплаты налогов. За прошедший год соответствующие нормы перестали действовать, например, в Болгарии и на Кипре.

9. Воздействие пандемии COVID-19 на коррупцию

Авторы доклада обращают внимание на то, что последствия пандемии COVID-19, в том числе рост уровня коррупции, продолжают негативно влиять на государственное управление в странах ЕС.

Для выявления и предотвращения коррупционных правонарушений в таких областях, как государственные закупки медицинского оборудования, выдача сертификатов о вакцинации и т.д., странами ЕС принимались меры по повышению прозрачности и усилению надзора: так, в ряде государств были проведены целевые аудиторские проверки (Австрия, Чехия, Словения, Португалия) или мониторинг (Литва), а в Бельгии Счетная палата разработала специальную панель индикаторов мер государственной поддержки для повышения прозрачности их предоставления.