Как отмечено в докладе, вопрос о том, как социальные нормы влияют на коррупционное поведение должностных лиц, в последнее время все чаще звучит в научных кругах, однако всеобъемлющий обзор исследований по соответствующей теме не проводился.
Данный доклад, по словам авторов, призван восполнить этот пробел. В нем рассматриваются два ключевых вопроса:
- Что мы знаем о социальных нормах, определяющих коррупционное поведение государственных служащих в условиях эндемической коррупции*?
- Что мы знаем о том, как изменить эти социальные нормы?
Социальные нормы
Исследования эффективности мер по борьбе с коррупцией, проведенные за последнее десятилетие, демонстрирует мало примеров успеха и устойчивых результатов, а привычные используемые инструменты – направленные на существующие в государственном секторе формальные структуры и правила, которые, как считается, создают условия для коррупции или способствуют ей – чаще всего не срабатывают. По мнению авторов, единственными антикоррупционными стратегиями, направленными на государственных служащих и имеющими объективные доказательства своей результативности, являются аудит и электронное правительство. В то же время широко тиражируемые в качестве эффективного средства по предупреждению коррупции меры – например, повышение заработной платы служащих – оказываются недостаточными для противодействия коррупции из-за неучтенного влияния социальных норм.
Так, в Уганде, несмотря на повышение заработной платы и расширение автономии Налогового управления для защиты от политического вмешательства, ведомство со временем погрязло в коррупции. По мнению исследователей, это связано с тем, что в стране большое значение придается семейным связям, и повышение оплаты труда может создавать более широкие социальные обязательства, а в некоторых случаях фактически приводить к чистому убытку для должностного лица; в результате формируется замкнутый круг – повышение зарплаты ведет к росту коррупции, поскольку налоговый инспектор вынужден компенсировать потери, вызванные растущими из-за улучшения своего финансового положениями социальными обязательствами.
В литературе, помимо социальных (включая гендерные), выделяются формальные и практические нормы, которые также могут влиять на эффективность антикоррупционных стратегий.
1) Формальные нормы – это ожидания относительно поведения государственного служащего, основанные на официальных правилах и положениях о государственной службе, формирующиеся на основе официальных правил и положений о государственной службы, а также кодексов поведения.
В большинстве стран такие нормы строятся по образцу идеальной бюрократии Вебера – строгий режим работы, ограничивающие правила и беспристрастность. К другим используемым бюрократическим моделям относятся: колониальная, коммунистическая, бюрократия международных организаций и бюрократия нового государственного управления.
При этом даже в странах, которые, казалось бы, имеют схожие бюрократические модели, каждая бюрократия отличается тем, как она адаптируется и эволюционирует с течением времени, что, однако это далеко не всегда учитывается в антикоррупционных стратегиях. Как отмечают авторы, важно понимать, что изменения в бюрократических структурах или формальных правилах могут произойти в одночасье, например, с введением политики «нулевой терпимости» к коррупции, но это не означает, что в одночасье изменится то, как бюрократия функционирует на самом деле.
2) Практические нормы – это ожидания относительно поведение государственного служащего, необходимого для выполнения своей работы, того, что будет «практичным» в определенной ситуации, формирующиеся на основе быстро принимаемых действий/решений. Например, служащими могут игнорироваться некоторые нормативные акты, поскольку они воспринимаются как парализующая бюрократия, либо при отсутствии формальной процедуры/официальных указаний служащий будет импровизировать, чтобы выполнить определенную задачу. В целом, если формальные нормы – это то, как должна себя вести бюрократия, практические нормы – это то, как на самом деле ведет себя бюрократия.
3) Социальные нормы – это взаимные ожидания того, как государственный служащий будет вести себя в той или иной ситуации (например, гуанси в Китае или «блат» в России). Часто социальные нормы делят на дескриптивные и императивные: дескриптивная норма – это убеждение о том, как поступают другие, императивная норма – это убеждение о том, как, по мнению других, должен поступить человек. Нормы поддерживаются социальным влиянием, таким как «одобрение, включая позитивные санкции, или неодобрение, включая негативные санкции; или вера человека в легитимность ожиданий других среди достаточного количества членов референтных групп» и могут изменяться с течением времени и в зависимости от условий.
Социальные нормы, как правило, зависят от контекста, однако некоторые формы «социальной логики» в том или иной виде прослеживаются в любой стране:
- Переговоры – логика в данном случае заключается в том, что все, включая сами правила, является предметом переговоров, а это означает, что «не существует консенсуса по многим правилам этой “игры”, которые выбираются, упорядочиваются, модифицируются и изобретаются заново».
- Дарение подарков – практику предоставления подарков в качестве благодарности за оказанную услугу можно встретить во всем мире. В каждом случае у данной практики есть своя логика и причины развития. Например, в Советском Союзе «блат», означающий «способ добиться своего с помощью личных связей, “дергания за ниточки” и обмена услугами», появился как способ преодоления дефицита или громоздких бюрократических процессов; в современной России, несмотря на отсутствие такого же тотального дефицита, практика сохранилась в качестве социальной нормы. При этом в странах, в которых укоренилась соответствующая норма, отказ от подарка в обмен на помощь может вызывать чувство стыда не только у дарителя, но и у получателя.
- Сети солидарности – это социальные сети взаимоотношений между семьей, друзьями, соседями, группами сверстников, иначе говоря – различные референтные группы, в которые входит человек и с которыми он разделяет общие социальные нормы. Тот, кто не соблюдает свои обязательства перед членом сети, к которой он принадлежит, подвергается упрекам и становится объектом давления со стороны остальных членов сети.
- Захватническая власть (пребендализм) – предполагаемое «право» людей, наделенных властью, использовать преимущества государственной должности в своих интересах и интересах близких им людей.
- Перераспределительное накопление – ожидание того, что власть имущие будут использовать свое положение для того, чтобы «есть и кормить семью и друзей». Отказ от использования государственной должности в своих интересах рассматривается как «одновременное проявление неблагодарности, эгоизма, гордыни, наивности и даже глупости», особенно в нестабильных государствах, где временные горизонты – как политические, так и повседневные – оказываются короткими: не зная, что будет завтра, ты должен обеспечить себе достаточное питание сегодня и запастись на потом.
Все перечисленные социальные логики помогают оправдать действия, которые технически являются коррупционными, но не рассматриваются как обязательно социально неприемлемые. Знание этих логик является ключевым для понимания того, как бороться с коррупцией среди государственных служащих.
4) Гендерные нормы – это социальные нормы, определяющие приемлемые и подходящие действия для женщин и мужчин в данной группе или обществе. Например, в Демократической Республике Конго женщины сталкиваются с более серьезными последствиями участия в коррупции. Такие нормы закреплены в формальных и неформальных институтах, вложены в сознание, вырабатываются и воспроизводятся в процессе социального взаимодействия, а также играют определенную роль в формировании (зачастую неравного) доступа женщин и мужчин к ресурсам и свободам, тем самым влияя на их голос, власть и самоощущение.
Референтные группы и формы давления
Государственные служащие, с одной стороны, определяя для себя административную и профессиональную легитимность своего поведения, исходят из принципов идеальной бюрократии; с другой стороны, свою социальную легитимность, то есть общественную приемлемость своих действий, они основывают на том, соответствуют ли их поведение социокультурной логике широких слоев населения. Это может создавать напряженность в случае, когда перед должностным лицом встает выбор – чьи ожидания важнее в каждый конкретный момент, государства или общества. На практике зачастую оказывается, что социальные ожидания перевешивают необходимость соблюдения официальных правил.
При этом типы референтных групп и ожидания, которые они связывают с государственными служащими, чрезвычайно разнообразны: со стороны может создаваться ощущение, что должностные лица постоянно перемещаются по многочисленным «линиям ответственности», пытаясь мимикрировать под каждую из них:
[Государственные служащие] напомнили мне хамелеонов, внешне медлительных, непостижимых, их глаза всегда в движении, сканируют независимо друг от друга во всех направлениях, меняют окраску в зависимости от обстановки, чтобы сделать их невидимыми для врагов, но при этом никогда не теряют из виду своих целей.
Для лучшего понимания этих референтных групп полезно различать типы давления, с которым сталкиваются должностные лица:
1) Давление внутри государственной службы:
1.1) Иерархическое (или вертикальное) давление – давление на государственного служащего со стороны вышестоящего руководства и тех, кто находится выше в иерархии государственной службы.Из вертикального давления вытекают два различных типа отношений подотчетности: бюрократическая подотчетность (внутренняя, нисходящая и строго контролируемая подотчетность служащих своему начальству) и подотчетность «патрон-клиент» (тип неформальных отношений, в которых «клиент ожидает защиты и помощи от своего покровителя, который, в свою очередь, претендует на лояльность, работу или подчинение»);
1.2) Взаимная (или горизонтальная) подотчетность – исходит от коллег или других специалистов государственной службы, работающих в той же области;
1.3) Представительная (или демократическая) подотчетность – отношения между выборными должностными лицами и их избирателями: должностные лица, сталкиваясь с давлением со стороны политиков в части принятия тех или иных решений, могут принимать сторону «блюстителя интересов электората», частью которого они также являются, даже если не согласны с ними;
2) Давление со стороны более широких слоев общества – в условиях, когда государственные товары и услуги ограничены, эксклюзивны или практически отсутствуют в повседневной жизни среднестатистического человека, что является определяющими характеристиками нестабильных государств, должностные лица становятся важными посредниками в своих социальных сетях, члены которых постоянно напоминают им о социальных обязательствах по оказанию помощи своей референтной группе:
2.1) Давление родства – давление, обусловленное социальными обязательствами перед семьей и друзьями. Так, во многих регионах Южной Африки социальный статус человека определяется количеством людей, которых он способен содержать, и объемом богатства, которое он способен перераспределить между родственниками и клиентами, а карьерный успех государственного служащего рассматривается как коллективный успех – при этом чем выше должность, тем больше просьб о помощи поступает со стороны членов семьи;
2.2) Давление социальности или «вицинальное давление» – схожее по сути, но несколько шире, чем давление родства, и включает другие типы сетей социальной принадлежности: этнические группы, деревни, школы, клубы, политические партии и т.п., в которых человек чувствует себя обязанным помогать другим.
Все эти типы давления и подотчетности могут пересекаться, конкурировать и усиливать друг друга. Например, служащий может столкнуться с ситуацией, когда вышестоящий руководитель требует проигнорировать находящийся у него на исполнении запрос. При выполнении этого требования служащий, с одной стороны, удовлетворяет бюрократическую подотчетность по критерию соблюдения иерархического порядка, с другой стороны, может оказаться в противоречии со вторым требованием бюрократической подотчетности – исполнением закона. Другой пример: служащий, не имея личного автомобиля, но желая помочь своей домработнице, обращается с запросом на выделение служебного автомобиля, чтобы предоставить его домработнице для организации похорон. В данном случае служащий, выполняя свой социальный долг перед домработницей, которую он считает своей семьей (давление родства), следует официальным процедурам и просит предоставить ему автомобиль несмотря на то, что его использование для похорон противоречит кодексу государственной службы.
Антикоррупционные стратегии
Несмотря на то, что антикоррупционные стратегии, предполагающие в том числе воздействие на социальные нормы, уже разрабатываются в теории и, в отдельных случаях, применяются на практике, эта область все еще остается новой и недостаточно исследованной, а надежные однозначные доказательства того, работают ли такие стратегии в реальности, пока отсутствуют.
Данные об эффективности таких стратегий основываются преимущественно на результатах лабораторных экспериментов, некоторых полевых экспериментов, исторического анализа и современных ситуационных исследований
Так, например, одно из исследований, проводившееся в форме лабораторных экспериментов среди студентов и аспирантов Оксфордского университета, оценивало, влияют ли социальные нормы, принятые в конкретной стране, на реакцию людей на аналогичные ситуации, связанные с коррупцией, в других контекстах. В рамках исследования студент/аспирант, представляющий получателя государственных услуг, решал, стоит ли давать взятку, а студент/аспирант, исполняющий роль чиновника, – стоит ли принимать взятку. Правовые последствия поимки на взятке моделировались с помощью обязательных расходов, вычитаемых из суммы, полученной в качестве взятки. Исследователи обнаружили, что они могут достаточно точно предсказать, заплатит/примет ли взятку студент, основываясь на стране его проживания, однако для аспирантов результаты не были такими же однозначными: как предположили экспериментаторы, это может быть связано с тем, что аспиранты провели больше времени в Великобритании (и за пределами своей страны), в связи с чем их ценности могли поменяться с изменением контекста.
В зависимости от того, о каких социальных нормах идет речь, условно можно выделить следующие основные стратегии:
1. Давление внутри государственной службы – вертикальное:
- Изменение норм «сверху вниз»;
- Нарушение работы сети;
2. Давление внутри государственной службы – горизонтальное:
- Внесение изменений в организационную культуру;
- Устранение плюралистического невежества;
3. Давление со стороны общества – родство:
- Коллективное установление норм, направленных на поддержание добросовестности;
- Создание пространства для горизонтальных переговоров относительно норм;
- Стимулирование коллективных действий;
4. Давление со стороны общества – социальное/вицинальное:
- Укрепление альтернативных норм;
- Координирующие сигналы;
- Укрепление образа добросовестности, который преобладает над образом взаимовыручки.
Выстраивание антикоррупционных стратегий, предполагающие воздействие на социальные нормы, имеет определенные ограничения, которые необходимо учитывать:
1) Социальные нормы – лишь один из многих факторов, влияющих на коррупцию. Коррупционные действия – и связанные с ними социальные нормы – часто основаны на необходимости преодоления бюрократических препятствий или получения доступа к иным недоступным товарам или услугам. Возможности влияния на социальные нормы для целей противодействия коррупционному поведению наиболее очевидны в тех случаях, когда соответствующая норма не обусловлена необходимостью выживания: например, существует четкое различие между государственными служащими, вымогающими взятки, потому что этого ожидают, и государственными служащими, вымогающими взятки, когда этого ожидают и когда это необходимо для компенсации низкой или невыплачиваемой зарплаты;
2) До сих пор остается неясным, способны ли антикоррупционные стратегии – в том числе предполагающие влияние на социальные нормы – справиться с «большой коррупцией».
Одновременно при выборе стратегии крайне важно провести тщательный предварительный анализ существующих социальных норм с тем, чтобы определить возможные «точки входа» для их изменения.
Так, группа нигерийских исследователей провела опрос среди более 4000 домохозяйств страны, чтобы понять, как социальные нормы влияют на коррупционное поведение в правоохранительных органах и секторе здравоохранения. Проведенный анализ показал расхождение между запретительными и описательными нормами: например, многие респонденты имели «преувеличенное» мнение (также известное как «плюралистическое невежество») о допустимости взяточничества при остановке транспорта. На основе этих результатов авторы исследования дали рекомендации о целесообразности принятия мер по опровержению распространенного мнения о приемлемости конкретных видов коррупционного поведения, что привело к появлению реальных программных рекомендаций (медиапрограммы и привлечение трендсеттеров для транслирования соответствующих сообщений).
Эффективность антикоррупционных стратегий
Некоторые антикоррупционные стратегии, предполагающие учет/изменение социальных норм, получили подтверждение своей эффективности на практике:
1) Согласование норм государства и общества. Эта стратегия предполагает использование уже существующих социальных норм в целях противодействия коррупции. Например, в Руанде была успешно проведена масштабная реформа государственного сектора, основанная в том числе на а) формализации неформальной практики: так, с приходом нового лидера неформальная практика имихиго (культурная практика, когда лидеры публично обязуются достичь определенных результатов и испытывают гордость, связанную с этим, что является для них механизмом вознаграждения) была переосмыслена и стала основой центральной системы мониторинга эффективности, охватывающей все государственные учреждения и должностных лиц Руанды, контракты имихиго теперь подписываются непосредственно с президентом, часто на публичных мероприятиях или перед парламентом Руанды и б) поддержке деятельности, способствующей формированию установок и убеждений, направленных на противодействие коррупции: например, создание ингандо – лагерей, в которых граждане знакомились с историей Руанды и работой правительства, и итореро – программа для избранных представителей элиты, более продвинутая версия ингандо, направленная на то, чтобы внушить им необходимость защищать политику государства.
2) Использование «подталкивателей». «Подталкиватели» в данном случае – любые аспекты архитектуры выбора, которые изменяют поведение людей предсказуемым образом, не запрещая никаких вариантов и не изменяя существенно их экономические стимулы (то есть побуждение людей сделать определенный выбор, поощряя их к этому выбору, а не изменяя имеющиеся варианты). Эффективность данной стратегии подтверждается преимущественно лабораторными исследованиями, однако одно из таких исследований проводилось в реальных условиях и также дало положительные результаты: в рамках исследования в Мангузи (ЮАР) проверялось влияния плакатов с социальными рекомендациями, направленными на снижение взяточничества (в том числе содержащими сообщения о том, что все меньше людей в обществе дают взятки) на то, решат ли участники дать взятку, считают ли они это нужным (императивная норма) и что, по их мнению, делают другие участники (дескриптивная норма). По результатам исследования было установлено, что плакаты изменили восприятие распространенности взяточничества – от восприятия его как обычного до восприятия его как уменьшающегося (т.е. дескриптивная норма) – и что после этого участники с меньшей вероятностью были согласны давать взятки.
3) Разоблачители и «партизаны-бюрократы» (лица, дающие отпор беспринципным руководителям). В целом, данные свидетельствуют о том, что такие лица мотивированы множеством факторов, включая личностные убеждения, и что сила этих факторов зависит от контекста.
Использованные других стратегий пока демонстрирует неоднозначные результаты (что, вероятнее всего, обусловлено их применением в неподходящих условиях):
1) Принципы, кодексы поведения и обучение по вопросам этике. Как показывает практика, для успеха таких стратегий требуется устойчивое руководство сверху в течение длительного периода времени. Так, созданная в Бразилии в 1999 году Комиссия по этике, ответственная за контроль надлежащего поведения высших должностных лиц, получила мощную поддержку со стороны президента и, судя по ответам опрошенных, в 1999-2004 гг. изменила социальные нормы в верхних эшелонах государственной службы; однако после ухода президента эффективность ее работы резко снизилась, она потеряла политическую поддержку и с трудом обеспечивала соблюдение кодекса поведения. Другое исследование, проведенное в форме опроса в Польше, свидетельствует о том, что сами по себе этические кодексы (формальное нормотворчество) и дисциплинарные кодексы (карательные меры) неэффективны, но при их сочетании и соблюдении они могут снизить уровень восприятия «откатов» среди государственных служащих.
2) Электронное правительство. Стратегии, основанные на внедрении электронного правительства в государственном секторе, используют информационные технологии для предоставления и автоматизации конкретных государственных услуг и являются одним из наиболее перспективных направлений, в том числе для целей противодействия коррупции – доступ к государственных услугам без взаимодействия со служащими уменьшает возможности для коррупционного поведения, поскольку лишает государственных служащих дискреционных полномочий. В то же время теоретически они ограничивают возможности государственного служащего влиять на процесс и, следовательно, могут смягчить воздействие социальных норм. Однако необходимо учитывать, что использование цифровых технологий не всегда решает проблемы коррупции: так, в Индонезии введение в действие электронной системы закупок не стало панацеей – государственные служащие и иные лица, не входящие в бюрократический аппарат, по-прежнему вступали в сговор с целью завышения цен на товары и услуги, необходимые местным органам власти. В то же время в Руанде система электронных закупок показала себя эффективным инструментом; при этом в Руанде государственные служащие строго придерживаются политики нетерпимости к коррупции. Это позволяет предположить, что на эффективность платформ электронного правительства может также влиять более широкая среда, которую необходимо учитывать.
3) Локальные социальные контракты. Такая стратегия предполагает необходимость переключить внимание с вопроса «как должно выглядеть хорошо функционирующее государство» на вопрос «что уже работает» и масштабировать соответствующие механизмы. Так, если целью является улучшение управления, то местные социальные контракты/договоренности могут привести к более подотчетному управлению, хотя официально они могут рассматриваться как форма коррупции и, скорее всего, маргинализируют индивидов «из другой группы». Особенно актуальна такая стратегия может быть для стран, в которых коррупция носит системный характер, так как они часто характеризуются наличием множества локальных социальных контрактов в отсутствие национального. Однако тема влияния электронного правительства на снижение уровня коррупции через изменение социальных норм в настоящее время остается малоисследованной.
4) Общественное признание. Данная стратегия переворачивает традиционные подходы к формированию неподкупности в обществе, предполагая «выявление и прославление» добросовестных лиц вместо того, чтобы сосредоточиться на «выявлении и осуждении» нарушителей. Подобная стратегия может быть привлекательной, поскольку она использует проактивный, а не реактивный подход и пытается утвердить добросовестное поведение в качестве социальной нормы. Однако объективных подтверждений эффективности такой стратегии на данный момент не представлено.
Еще несколько стратегий, который выделяют авторы обзора, хотя и не показали положительных результатов, но позволили извлечь определенные уроки:
1) «Лучшие практики». Основываясь на исследовании 6500 государственных служащих в Чили, Гане, Косово и Уганде, авторы одного из исследований пришли к выводу, что «лучшие практики» реформ государственной службы могут оказаться «худшими практиками» в условиях, когда коррупция носит эндемический характер. Используя Чили в качестве примера страны с сильным правопорядком и антикоррупционными социальными нормами, они сравнили реакцию государственных служащих из Ганы, Косово и Уганды на сценарии, в которых руководителям предоставляется большая свобода действий в вопросах найма, увольнения и оплаты труда: респонденты из Ганы, Косово и Уганды уверенно заявили, что подобное расширение свободы действий руководителей приведет к росту коррупции и «беспринципности директоров», в то время как в других странах (например, Новой Зеландии) такая практика имела положительный эффект.
2) Кампании по повышению общественной осведомленности. Подобные кампании, либо транслирующие сообщения о необходимости противодействия коррупции, либо направленные на устранение плюралистического невежества, являются распространенными стратегиями борьбы с коррупцией. Однако нередко такая пропаганда не имеет эффекта или вовсе оказывает противоположенное воздействие, если она не учитывает надлежащим образом существующий контекст (подробнее об этом мы писали здесь).
Выводы
Основываясь на проведенном исследовании, авторы обзора делают несколько важных выводов о разработке и применении антикоррупционных стратегий, включающих меры воздействия на социальные нормы:
1) Контекст имеет значение. Как особенности системы государственной службы, так и общеполитический контекст страны должен учитываться при выборе антикоррупционной стратегии – от это будут зависеть конкретные социальные нормы и то, как они влияют или не влияют на коррупционное поведение. Существующие общие социальные логики могут в общих чертах подсказать, что искать, а линии подотчетности – сфокусироваться на том, где искать, но взаимосвязанные факторы для одного контекста будут отличаться от другого.
2) Антикоррупционные стратегии, основанные на воздействии на социальные нормы, не являются «серебряной пулей». Хотя социальные нормы могут быть одним из факторов, обусловливающих коррупцию, существует множество иных внешних факторов, которые могут оказаться более влиятельными.
3) Необходимо понимать, как планируемые «вмешательства» впишутся в общую систему. Это позволяет понять, во-первых, какого типа и уровня изменений можно достичь, а во-вторых, какие возможны непредвиденные негативные последствия.
4) «Вмешательства» должны основываться на мнении государственных служащих. Чтобы понять суть социальных норм, а также потенциальные возможности и проблемы, связанные с их изменением, специалисты-практики должны заручиться поддержкой государственных служащих при проведении анализа и разработке антикоррупционных стратегий.
5) Стратегии, которые не работают, все равно могут чему-то научить, позволить понять, почему то или иное «вмешательство» не принесло желаемых результатов.
*Эндемическая коррупция (она же системная коррупция) – ситуация, при которой коррупция становится частью функционирования государства на всех уровнях, фактически признается в качестве нормы и поощряется, а честность может быть наказуема.
