В основу соответствующего документа под названием «Коррупция на экспорт: оценка соблюдения положений антикоррупционной конвенции ОЭСР» (Exporting Corruption 2022: Assessing enforcement of the OECD Anti-Bribery Convention) легли результаты анализа законодательства и правоприменения, включая данные о проводимых расследованиях, предъявлении обвинений и привлечении к ответственности за подкуп ИДЛ, в странах, ратифицировавших Конвенцию ОЭСР по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок (OECD Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions, далее – Конвенция), а также в Китае, Гонконге, Индии и Сингапуре.

В целом, согласно отчету, темпы правоприменения в большинстве рассмотренных стран оказались невысокими: из 47 оцениваемых государств «активное правоприменение» в части борьбы с подкупом ИДЛ было отмечено только в США и Швейцарии. Остальные страны были распределены по следующим категориям:

• умеренное правоприменение – 7 стран (Германия, Франция, Великобритания, Австралия, Норвегия, Израиль, Латвия);
• ограниченное правоприменение – 18 стран (Нидерланды, Канада, Италия, Испания, Бразилия, Австрия, Швеция, Португалия, ЮАР, Аргентина, Чили, Греция, Колумбия, Новая Зеландия, Перу, Словения, Коста-Рика, Эстония);
• незначительное правоприменение или его полное отсутствие – 20 стран (Китай, Япония, Южная Корея, Гонконг, Сингапур, Индия, Мексика, Россия, Бельгия, Ирландия, Польша, Турция, Чехия, Дания, Люксембург, Венгрия, Словакия, Финляндия, Болгария, Литва).

При этом прогресс по сравнению с предыдущим подобным исследованием продемонстрировали только Латвия и Перу, которые переместились в группы стран с «умеренным правоприменением» и «ограниченным правоприменением» соответственно.

По мнению экспертов TI, низкие темпы правоприменения или его полное отсутствие в большинстве государств объясняется следующими причинами:

1. Непроработанность законодательства

Для большинства оцениваемых стран характерно наличие существенных пробелов в законодательстве о противодействии подкупу ИДЛ.

Так, у Болгарии, Коста-Рики, Чехии, Греции, Индии, Латвии, Новой Зеландии, Перу, Португалии, Словении, Китая, Гонконга и Сингапура в докладе отмечены недостатки существующего состава преступления подкупа ИДЛ; при этом в Индии уголовная ответственность за транснациональное взяточничество вовсе отсутствует.

Во Франции, Израиле, Японии, Новой Зеландии, Норвегии, Словении, Швеции, Эстонии, Германии, Греции, Южной Корее, Китае и Сингапуре существуют юрисдикционные ограничения, затрудняющие правоприменение в делах о подкупе ИДЛ. Например, в Швеции препятствием для эффективного правоприменения является требование двойной криминализации (возможность оказания взаимной правовой помощи в рамках уголовных разбирательств и выдачи преступников только в случае, если соответствующее деяние криминализировано как в государстве, направившем запрос, так и в государстве, получившем запрос), а в Эстонии, Германии, Греции и Южной Корее – слишком короткий для такого рода разбирательств срок исковой давности.

2. Низкий уровень прозрачности бенефициарной собственности

Хотя Конвенция не содержит требований о создании механизмов обеспечения прозрачности бенефициарной собственности, результаты проведенного анализа свидетельствуют о том, что почти в половине стран – в Австралии, Аргентине, Чили, Финляндии, Венгрии, Ирландии, Италии, Израиле, Литве, Мексике, Новой Зеландии, Норвегии, Перу, Польше, России, Словении, Южной Корее, Испании, Швейцарии, Великобритании, США, Китае и Гонконге – одной из ключевых проблем низких темпов правоприменения является отсутствие публичных реестров информации о бенефициарных владельцах организаций или их неудовлетворительное качество.

3. Отсутствие независимости и недостаточное финансирование правоприменительных органов

Согласно данным исследования, высокая степень зависимости судов и правоохранительных органов, нехватка в них кадровых и финансовых ресурсов негативно сказывается на результативности правоприменения как минимум в таких странах, как Франция, Мексика, Латвия, Перу, Польша, ЮАР, Россия, Южная Корея, Турция и иных. В частности, в Аргентине, Австрии, Бразилии, Чехии, Венгрии и Греции, как отмечают эксперты TI, правоприменение сдерживает недостаточная автономность прокуроров, в Венгрии и Польше – судей, а в Бельгии, Канаде, Дании, Финляндии, Люксембурге, Португалии, Испании, Швеции и Великобритании не осуществляется достаточное финансирование компетентных органов.

4. Отсутствие уголовной ответственности для юридических лиц

Непроработанность законодательства для эффективного привлечения юридических лиц к ответственности за транснациональный подкуп отмечается более чем в половине рассмотренных стран, включая Аргентину, Австралию, Австрию, Болгарию, Чили, Коста-Рику, Финляндию, Германию, Грецию, Израиль, Японию, Латвию, Литву, Люксембург, Норвегию, Мексику, Польшу, Португалию, Россию, Словению, ЮАР, Южную Корею, Швецию, Швейцарию, Испанию, Турцию, Гонконг и Индию.

Так, в Греции и Японии для организаций предусмотрены несоизмеримо низкие в сравнении с серьезностью соответствующего преступления санкции как для юридических, так и для физических лиц. А в Мексике не подлежат привлечению к ответственности государственные компании.

В то же время некоторые исследуемые страны, напротив, демонстрируют прогресс в усилении ответственности юридических лиц за транснациональный подкуп. Например, в Колумбии в соответствии с Законом от 18 января 2022 года № 2195 «О прозрачности, предупреждении и борьбе с коррупцией и иных вопросах» (Lei No.2195 Por Medio De La Cual Se Adoptan Medidas En Materia De Transparencia, Prevención Y Lucha Contra La Corrupción Y Se Dictan Otras Disposiciones) был расширен список правонарушений, за совершение которых юридические лица могут быть привлечены к ответственности, и перечень мер ответственности, а также конкретизированы категории лиц, в отношении которых могут быть применены санкции.

5. Отсутствие надлежащей защиты заявителей

Как отмечено в докладе, в ряде оцениваемых стран, в том числе в Австралии, Австрии, Аргентине, Болгарии, Германии, Испании, Италии, Канаде, Коста-Рике, Литве, Люксембурге, Мексике, Нидерландах, Перу, Польше, России, Словении, США, Турции, Сингапуре, Финляндии, Чехии, Чили, Швейцарии, Эстонии, ЮАР и Южной Корее, механизмы защиты лиц, раскрывающих информацию о коррупционных нарушениях, не являются достаточно эффективными. При этом в некоторых странах, например, Аргентине, Колумбии, России, законодательство, регулирующее защиту заявителей, в принципе отсутствует.

Напротив, в ряде европейских стран, включая Данию, Францию, Португалию, Швецию, Эстонию и Литву, за последние годы во исполнение Директивы 2019/1937/ЕС Европейского парламента и Совета от 23 октября 2019 года о защите лиц, сообщающих о нарушениях законодательства Союза были приняты или доработаны законы о защите заявителей.

6. Неэффективное использование досудебных соглашений

Как отмечают авторы документа, досудебные соглашения постепенно получают все большее распространение в оцениваемых странах. Однако в ряде государств все еще наблюдается непроработанность условий их заключения, в частности, в Болгарии, Канаде, Чили, Франции, Германии, Греции, Люксембурге, Нидерландах, Норвегии, Перу, Словении, ЮАР, Испании, Швейцарии, Великобритании и Китае. В Норвегии, например, отсутствует понятная процедура определения санкций и учета смягчающих и отягчающих обстоятельств в случае заключения досудебного соглашения, а в Швейцарии – порядок расчета штрафов и применения ускоренных процедур расследования.

7. Недостаточное правоприменение в отношении банков и страховых брокеров

В подавляющем большинстве стран такие субъекты, как банки и страховые брокеры, которые нередко становятся активными участниками или соучастниками в схемах транснационального взяточничества, не привлекаются к ответственности наравне со взяткодателями и взяткополучателями.

Однако в отдельных странах, включая США, Великобританию, Францию, Нидерланды, Швейцарию и Норвегию, с 2018 года наблюдается рост внимания правоприменителей к таким сторонам коррупционной деятельности. В частности, банк Société Générale был привлечен к ответственности в связи с подкупом ИДЛ во Франции и США, банк Credit Suisse – в США, Великобритании и Швейцарии, банки Barclays и Deutsche Bank – в США и т.п.

8. Непрозрачность данных о правоприменении

Еще одной причиной, влияющей на оценку эффективности правоприменения, является низкий уровень прозрачности данных о ведущихся и завершившихся разбирательствах.

Как отмечают авторы доклада, информация о привлечении к ответственности за подкуп ИДЛ не выделяется в качестве отдельной категории и либо включается в общую статистику преступлений взяточничества или другие более широкие категории, либо вовсе не указывается в публикуемой статистике.

Сведения о возбуждении дел и о заключении досудебных соглашений зачастую можно получить только из пресс-релизов правоохранительных органов, СМИ или публичной отчетности компаний; полная информация о судебных решениях по уже завершенным делам о подкупе ИДЛ в большинстве рассматриваемых стран отсутствует.

В то же время в некоторых исследуемых странах была отмечена позитивная динамика в обеспечении прозрачности данных о правоприменении. Так, в Чехии в 2022 году вступила в силу поправка к Закону от 11 января 2002 года № 6/2002 «О судах, судьях, коллегиях и государственной администрации судов и о внесении изменений в некоторые другие нормативные правовые акты» (Zákon č. 6/2002 Sb. o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů), обязавшая все суды публиковать анонимизированные окончательные решения в публичной базе данных Министерства юстиции (Ministerstvo spravedlnosti). Во Франции в 2016 году был принят Закон от 7 октября 2016 года № 2016-1321 «О цифровой Республике» (Loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique), согласно которому к 2025 году в открытом доступе должны быть опубликованы все судебные решения. А в Канаде первое заключенное досудебное соглашение было сразу же опубликовано в открытом доступе.

9. Ненадлежащее исполнение норм о возмещении ущерба

По мнению экспертов TI, несмотря на то, что в подавляющем большинстве рассматриваемых стран в той или иной форме существуют законодательные механизмы защиты прав пострадавших (например, в Великобритании предусмотрено возмещение ущерба пострадавшему государству, а в Нидерландах – компаниям-конкурентам), случаи возмещения ущерба в связи с подкупом ИДЛ по-прежнему являются редкими, в том числе в связи с наличием множества дополнительных условий для выплаты компенсаций.

Так, в США возмещение ущерба возможно в соответствии с общими нормами законодательства о правах жертв преступлений, но только в случае, если претендующее на компенсацию государство не признается соучастником, например, в связи с вовлечением в коррупционные схемы его высокопоставленных должностных лиц. Во многих странах гражданского права, включая Бельгию, Францию, Италию, Люксембург, Испанию и Швейцарию, возмещение ущерба возможно при получении физическим или юридическим лицом, а также государством статуса гражданской стороны в уголовном деле о подкупе ИДЛ. Так, Нигерия получила статус гражданской стороны в рамках проводимого в Италии расследования против компаний Eni и Shell и подала крупный иск о возмещении.

При этом в ряде государств, например, Колумбии, США, ЮАР и Канаде, существуют специальные фонды, агрегирующие конфискованные в связи с подкупом ИДЛ средства, которые в дальнейшем могут быть выплачены пострадавшим.

В завершающей части доклада эксперты TI предлагают следующие рекомендации по повышению эффективности расследований и привлечения к ответственности за транснациональный подкуп:

• ратифицировать Конвенцию странам, которые еще этого не сделали (Китай, Гонконг, Индия и Сингапур), и принять меры по имплементации ее положений в национальное законодательство;
• устранять существующие пробелы в законодательстве и проблемы правоприменения, в том числе организуя публичные встречи для обсуждения результатов обзоров ОЭСР о ходе имплементации Конвенции и планов стран по выполнению рекомендаций, а также привлекать к участию в реализации таких планов представителей государства и гражданского общества из стран, наиболее пострадавших от подкупа ИДЛ;
• обеспечить прозрачность информации о правоприменении, в том числе посредством публикации актуальных статистических данных, охватывающих все этапы процесса правоприменения в делах о подкупе ИДЛ, полных текстов судебных решений, которые должны включать как минимум имена ответчиков и/или названия компаний, фактические и иные обстоятельства дела, правовую основу принятия решения, перечень налагаемых санкций и аргументацию вынесения соответствующего приговора, и текстов досудебных соглашений, включая условия и причины заключения соглашения, обстоятельства дела, перечень заинтересованных лиц, а также санкций и мер по исправлению последствий преступления;
• включить в ежегодный отчет Рабочей группы ОЭСР по борьбе со взяточничеством обновленные данные о правоприменении в сфере транснационального подкупа, а также создать публичную базу данных о расследованиях и делах, связанных с подкупом ИДЛ;
• разработать руководящие принципы возмещения ущерба в делах о подкупе ИДЛ, включающие порядок обращения с конфискованными активами, а также соответствующие Принципам по вопросам возврата активов в области распоряжения и передачи конфискованных в делах о коррупции активов (Asset Recovery Principles for Disposition and Return of Confiscated Stolen Assets in Corruption Cases);
• способствовать развитию международного сотрудничества в делах о подкупе ИДЛ, в частности, используя механизмы создания совместных следственных групп, расширяя сферы деятельности Международного координационного центра по борьбе с коррупцией (International Anti-Corruption Coordination Centre) или создавая иные региональные и международные сети и т.д.