Проект был запущен AFA в июне 2019 года, в декабре было опубликовано первое резюме его результатов, полученных по итогам анализа ответов представителей 171 антикоррупционного органа из 114 стран, принявших участие в онлайн-опросе, а в мае 2020 года – их детальный разбор. Основная цель проекта – сбор, систематизация и распространение информации о государственных органах разных стран, наделенных функциями по предупреждению и противодействию коррупции. Еще одной задачей исследования стало изучение отдельных элементов функционирования общей системы антикоррупционных мер в принявших участие в опросе странах: определение распространенности практики закрепления на законодательном уровне обязанности принятия кодексов поведения и требования проведения оценки коррупционных рисков в отдельных органах и организациях. Кроме того, участники исследования оценивали перспективы международного сотрудничества антикоррупционных органов, существующие проблемы и основные тенденции такого взаимодействия.
Характеристики антикоррупционных органов
Несмотря на то, что в Конвенции против коррупции ООН и других международных соглашениях не предусмотрена приоритетная модель распределения антикоррупционных функций между государственными органами, авторы исследования отмечают, что в большинстве стран-респондентов (84 из 114, то есть 74%) за борьбу с коррупцией отвечает один конкретный орган. В 16 участвовавших в опросе странах (14%) антикоррупционные функции разделены между двумя органами, в остальных 14 странах (12%) – между тремя или более ведомствами.
При этом 108 из 171 исследуемых органов (63%) наделены полномочиями по проведению расследований и/или уголовному преследованию: 102 из них – в отношении физических лиц и 79 – в отношении юридических. Остальные 63 ведомства выполняют только функции по предупреждению коррупции, включая информирование и обучение.
82 из 171 органа (48%) уполномочены применять наказания за несоблюдение антикоррупционных норм. Чаще всего применяемые санкции носят административный характер (56 из 82 ведомств), реже применяются уголовные, гражданско-правовые или иные формы санкций (38, 13 и 12 органов соответственно).
Подавляющее большинство органов-респондентов (89%) заявили, что вовлечены в процесс разработки и реализации национальных антикоррупционных стратегий. При этом 52% играют в нем руководящую роль, остальные 48% выступают лишь в качестве одного из участников.
Отдельно в отчете рассматриваются особенности реализации функций по сбору и обработке антикоррупционных деклараций: согласно результатам опроса, всего 39% принявших в нем участие ведомств занимаются контролем за представлением должностными лицами деклараций об активах и/или о конфликтах интересов. Данное обстоятельство может свидетельствовать о низкой вовлеченности антикоррупционных органов в работу системы раскрытия информации (функции по сбору деклараций в таком случае могут быть возложены на иные органы, например, высшие органы финансового контроля или налоговые органы).
Законодательное закрепление обязанности внедрения антикоррупционных стандартов
Три четверти опрошенных сообщили о том, что в законодательстве их стран установлена обязанность разработки и принятия кодексов поведения: в большинстве случаев она распространяется только на государственный сектор (71%), гораздо реже (17%) – на компании частного сектора.
По сравнению с необходимостью внедрения кодексов поведения, обязательная оценка коррупционных рисков является менее распространенным требованием: чуть больше половины опрошенных (56%) отметили, что данная процедура является обязательной в их странах: 91 респондент указал на то, что такого рода обязательство распространяется на государственный сектор, а 22 респондента указали, что оно распространяется на частный сектор. Полученные данные позволяют сделать предположение о том, что разработка кодексов поведения в участвовавших в опросе странах не всегда основывается на результатах оценки коррупционных рисков, которая, однако, должна являться базовым элементом при выстраивании системы антикоррупционных стандартов.
Кроме того, в ходе опроса разные респонденты из одной и той же страны иногда давали противоречивые ответы об установленных антикоррупционных обязательствах, что может свидетельствовать о низком уровне информированности и/или об отсутствии единого толкования принятых в государстве мер по предупреждению и противодействию коррупции.
Как представляется, выбранное AFA направление – анализ содержания и особенностей распределения функций по предупреждению и противодействию коррупции в разных странах – является достаточно актуальным, так как на данный момент подобные исследования с таким широким страновым охватом фактически отсутствуют: как правило, авторы концентрируются на изучении характеристик органов либо конкретной страны, либо нескольких стран одного региона, реже выборка стран производится по другим признакам, например, по форме правления или административно-территориального устройства.
Вместе с тем, выбранный подход к исследованию вызывает ряд вопросов. В первую очередь, остается не совсем ясной методика выбора респондентов: как пишут авторы отчета, список органов, которым было предложено пройти опрос, был составлен на основе сведений из онлайн-справочника компетентных национальных антикоррупционных органов, подготовленного УНП ООН. При этом, как указывают исследователи, ряд органов, в которые был направлен запрос, не ответили на него, и, соответственно, просто не вошли в выборку респондентов: так, из 323 органов в 193 странах, включенных в справочник ООН, в исследовании AFA приняли участие лишь 171 ведомство из 114 стран.
В результате складывается ситуация, при которой в отчете содержатся выводы, не всегда соответствующие действительности: так, страны, являющиеся типичными примерами распределения обязанностей в сфере борьбы с коррупцией между несколькими ведомствами – Россия и США, – по результатам исследования были отнесены к государствам, в которых за противодействие коррупции отвечает единое ведомство, лишь на том основании, что на вопросы анкеты были получены ответы от одного органа.
Не совсем понятным представляется и выбор формы исследования: анкета, направляемая респондентам, содержит только вопросы с закрытым перечнем ответов (за исключением вопроса про перспективы международного сотрудничества), и даже в тех вопросах, где предложен вариант ответа «Иное», у респондента нет возможности уточнить, что именно он имел в виду, выбирая такой ответ. Как представляется, при изучении «характерных особенностей и потребностей» антикоррупционных органов разных стран, заявленного в качестве цели исследования, использование такого подхода имеет одно критическое ограничение: оно не позволяет узнать о «характерных особенностях и потребностях» таких органов в связи с многообразием моделей распределения полномочий в сфере борьбы с коррупцией. В этой связи более оптимальным могло бы стать использование вопросов открытого типа.
Одновременно представляется не вполне обоснованным включение в исследование вопросов, касающихся не особенностей распределения антикоррупционных функций в стране, как это подразумевает тема исследования, а выстраивания системы антикоррупционных мер в целом (вопросы про обязанность принятия кодексов этики и проведение оценки коррупционных рисков). Как видится, подобные темы скорее являются предметом для отдельного исследования, и выделение 4 из 8 содержательных вопросов анкеты в рассматриваемом проекте на их изучение значительно снижает его релевантность.
*NCPA – это международная инициатива, представляющая собой объединение антикоррупционных органов разных стран, целью которого является обмен технической информацией и передовым опытом для содействия более эффективной работе по предотвращению коррупции и формирования глобальной культуры неподкупности. Первоначально инициатором создания NCPA в 2007 году стали AFA, Национальное антикоррупционное ведомство Италии (Autorità Nazionale Anticorruzione) и Агентство по борьбе с коррупцией Сербии (Агенције за борбу против корупције), в настоящее время в сеть входят 24 органа по борьбе с коррупцией.
