Как отмечено в документе, раскрытие служащими (работниками) информации о ставших им известными фактах совершения коррупционных и иных правонарушений является одним из наиболее результативных способов их выявления. При этом для того, чтобы соответствующий механизм мог эффективно применяться на практике, в законодательстве страны должна быть предусмотрена необходимость создания конфиденциальных каналов раскрытия информации, установлен четкий порядок обработки сообщений и принятия мер реагирования, а также меры защиты и поощрения заявителей*.

Однако, согласно данным TI, правовая база, до определенной степени отвечающая таким требованиям, по состоянию на конец 2018 года имелась лишь в 11 странах Европейского союза, и даже в них все еще сохранялись отдельные пробелы законодательства, а правоприменительная практика зачастую отсутствовала.

Для решения данной проблемы была принята Директива 2019/1937/ЕС Европейского парламента и Совета от 26 ноября 2019 года о защите лиц, сообщающих о нарушениях законодательства Союза. Страны-участницы ЕС обязались учесть положения Директивы в своем национальном законодательстве до 17 декабря 2021 года (в случае, если к установленному сроку страна не сможет имплементировать требования Директивы в свое законодательство, ее граждане получат возможность ссылаться на Директиву в случае необходимости обращения за защитой своих прав).

Эксперты TI на основе сведений, полученных от локальных партнеров, данных Международной сети служебных разоблачений (Whistleblowing International Network) и Счетчика разоблачений ЕС (EU Whistleblowing Meter), результатов онлайн-исследований оценили итоги приведения национального законодательства стран-участниц ЕС в соответствие со стандартами, предусмотренными Директивой.

В ходе оценки страны были разделены на следующие категории:

• минимальный прогресс или его отсутствие – 18 стран;
• ограниченный прогресс – 5 стран;
• умеренный прогресс – 3 страны;
• существенный прогресс – 1 страна (Чехия).

Категория «существенный прогресс» предполагает, что в стране были реализованы все три ключевых этапа по введению в законодательство требований Директивы: проведены консультации по разработке законопроекта с привлечением заинтересованных лиц; законопроект разработан и опубликован; законопроект внесен в парламент; «умеренный прогресс» – первые два этапа, «ограниченный» – хотя бы один из первых двух этапов, в иных случаях страны считались продемонстрировавшими минимальный прогресс или его отсутствие.

1. Существенный прогресс

Существенный прогресс в имплементации Директивы наблюдается только в Чехии: законопроект, доработанный в соответствии с комментариями заинтересованных лиц и правительства, уже был представлен в парламент. При этом TI положительно оценивает тот факт, что документ распространяет нормы о защите заявителей на широкий круг лиц и ситуаций.

Кроме того, процесс разработки законопроекта характеризуется высокой степенью прозрачности и вовлеченности заинтересованных сторон: помимо того, что власти страны публикуют в открытом доступе практически все значимые документы, в том числе замечания и предложения представителей гражданского общества, юридического сообщества, бизнес-ассоциаций и т.д., в Чехии, в отличие от большинства других стран, вся информация была объединена в едином документе, в котором для каждого комментария, полученного в ходе обсуждения законопроекта, представлено аргументированное обоснование принятого решение о возможности и необходимости учета такого комментария в законопроекте.

2. Умеренный прогресс

Умеренного прогресса в имплементации Директивы, согласно отчету, достигли Латвия, Нидерланды и Швеция.

Так, в Латвии прошли общественные обсуждения, по результатам которых был доработан соответствующий законопроект, который, однако, еще не был представлен Кабинету министров. При этом страна планирует принять документ, выходящий за рамки минимальных стандартов Директивы: в частности, при обозначении возможного предмета разоблачения законопроект использует широкое определение, относя к нему «любое нарушение, наносящее вред общественным интересам», и дополнительно предусматривает открытый перечень примеров областей, в которых могут иметь место такие нарушения.

В Нидерландах также было проведено общественное обсуждение законопроекта, однако информация о том, каким образом учитывались комментарии заинтересованных сторон, отсутствует. Кроме того, как отмечает TI, в стране уже существует закон о защите заявителей, в реализации которого были выявлены существенные недостатки. Однако вместо проведения масштабной реформы всего законодательства, регулирующего служебные разоблачения, страна приняла решение о разработке во исполнение Директивы отдельного законопроекта, создающего специальный режим, который касается только сообщений о нарушениях законодательства ЕС, что, вероятнее всего, создаст дополнительные сложности для потенциальных заявителей.

В Швеции для имплементации Директивы была создана специальная комиссия, подготовившая в 2020 году 800-страничный отчет с пояснениями к законопроекту. При этом соответствующий законопроект был значительно доработан по результатам общественных обсуждений, к участию в которых было приглашено около 150 организаций, в том числе TI Sweden.

3. Ограниченный прогресс

Как отмечают эксперты TI, ограниченный прогресс наблюдается в Дании, Эстонии, Франции, Ирландии и Испании. Во всех указанных странах была начала разработка законопроекта и проводятся консультации с заинтересованными лицами, однако они вряд ли успеют имплементировать требования Директивы в установленный срок.

Вместе с тем, в обозначенных странах используются решения, положительно оцениваемые TI: так, в Дании и Эстонии круг ситуаций, в которых заявитель может рассчитывать на защиту, значительно шире, чем предусмотренный Директивой.

4. Минимальный прогресс или его отсутствие

По оценке TI, подавляющее большинство стран ЕС, в частности, Австрия, Бельгия, Болгария, Хорватия, Кипр, Финляндия, Германия, Словения, Словакия, Греция, Венгрия, Италия, Литва, Люксембург, Мальта, Польша, Португалия, Румыния, не достигли какого-либо заметного прогресса в имплементации Директивы.

Эксперты TI отмечают, что в отношении перечисленных стран либо полностью отсутствует какая-либо информация о разработке законопроектов, вносящих необходимые в связи с принятием Директивы изменения, либо соответствующие сообщения основываются на заявлениях отдельных должностных лиц, либо количество имеющихся в открытом доступе документов не позволяет надлежащим образом оценить степень учета требований Директивы. В некоторых странах, например, в Бельгии и Финляндии, были сформированы рабочие группы, ответственные за работу по имплементации Директивы, однако никаких последующих шагов такими структурами не предпринималось.

Для некоторых стран в отчете приведены ссылки на отдельные документы TI, в которых содержатся рекомендации по внедрению (совершенствованию) законодательства о служебных разоблачениях.

Одновременно эксперты TI сформулировали общие для всех стран рекомендации, которые должны помочь привести национальное законодательство, регулирующее служебные разоблачения и защиту осведомителей, в соответствие не только с Директивой, но и с передовой международной практикой, в частности:

• расширить сферу действия законодательства, касающегося служебных разоблачений и защиты заявителей, включив в перечень возможных нарушений несоблюдение требований национального законодательства, законодательства ЕС, а также нарушения, создающие угрозу или наносящие ущерб общественным интересам;
• предусмотреть разработку специальных процедур и мер защиты заявителей в сферах, связанных с обороной, национальной безопасностью, а также применительно к информации ограниченного доступа;
• конкретизировать определение «достаточного основания» для того, чтобы лицо могло претендовать на защиту как заявитель;
• усовершенствовать меры защиты заявителей от ответных судебных разбирательств, в том числе исключив дополнительные требования для предоставления соответствующей защиты;
• переложить бремя доказывания на лицо, подозреваемое в применении репрессивных мер в отношении заявителя, обязав такое лицо представить подтверждение того, что решения, имеющие негативные последствия для заявителя (например, увольнение, понижение в должности, лишение премии и т.п.), никак не связаны с фактом раскрытия им информации о нарушении и были бы приняты в любом случае;
• обеспечить возможность получения полного возмещения ущерба, понесенного заявителем, включая восстановление в должности и финансовую компенсацию;
• предусмотреть необходимость создания внутренних каналов информирования;
• установить обязанность компаний и государственных органов рассматривать в том числе анонимные сообщения;
• предусмотреть наказания за невыполнение требований, установленных Директивой, в том числе отсутствие каналов информирования, непринятие мер реагирования на полученные сообщения и неспособность обеспечить защиту заявителей;
• распространить меры защиты на некоммерческие организации, оказывающие помощь заявителям;
• определить независимый орган, ответственный за контроль за соблюдением законодательства о защите заявителей.

*Антикоррупционным центром НИУ ВШЭ ранее был подготовлен доклад о действующих подходах к организации системы служебных разоблачений в странах, имеющих наиболее длительную историю их использования – США, Великобритании и Канаде.