Доклад включает в себя рекомендации по принятию мер по борьбе с финансовыми преступлениями, обеспечению соблюдения принципов финансовой неподкупности и совершенствованию мировой финансовой системы по 14 различным направлениям. Большая часть предложенных рекомендаций касается в том числе вопросов противодействия коррупционным проявлениям.
1. Привлечение к ответственности
Как отмечают эксперты FACTI, коррупция и иные финансовые преступления не имеют территориальных границ, однако отсутствие доверия между различными юрисдикциями зачастую мешает эффективному судебному преследованию и затрудняет привлечение виновных лиц к ответственности. Кроме того, нередко предусмотренные национальным законодательством стран санкции за коррупционные преступления не являются достаточными для сдерживания нарушений в будущем.
В этой связи на международном уровне FACTI призывает разработать и согласовать общие международные стандарты урегулирования случаев трансграничной коррупции. На уровне отдельных стран FACTI рекомендует предусмотреть в законодательстве как можно более широкий спектр правовых инструментов преследования за трансграничные финансовые преступления, в том числе ввести положения о незаконном обогащении и конфискации необъясненного имущества в рамках гражданского производства, а также установить ограничения для так называемого «внутреннего иммунитета» должностных лиц и расширить перечень преступлений, связанных с отмыванием доходов. На уровне отдельных организаций в докладе рекомендуется принять меры, позволяющие привлекать к ответственности всех сотрудников, руководителей, членов советов директоров, которые поощряют или допускают незаконные финансовые потоки от имени организации.
2. Обеспечение прозрачности
Как отмечено в докладе, обеспеченные граждане различных стран нередко злоупотребляют установленным правом на неприкосновенность частной жизни, скрывая свое владение активами, в том числе полученными в результате неправомерной деятельности. Основным инструментом минимизации рисков таких злоупотреблений является выявление физических лиц, которые владеют, контролируют или извлекают выгоду из деятельности тех или иных организаций – их «бенефициарных собственников».
В этой связи FACTI в своих рекомендациях призывает ввести в международные стандарты борьбы с отмыванием доходов положения, предусматривающие обязанность всех стран по созданию централизованных реестров сведений о бенефициарных собственниках всех коммерческих и финансовых компаний, а также поощрять государства к публикации соответствующей информации в открытом доступе. Обеспечение прозрачности бенефициаров может помочь в выявлении случаев, когда на первый взгляд ведущие законную деятельность и не связанные с ними компании и трасты на самом деле замешаны в трансграничных финансовых преступлениях, способствовать более эффективному возвращению активов, а также использоваться компаниями для проверки своих контрагентов и минимизации рисков ведения бизнеса с недобросовестными партнерами.
Кроме того, повышение прозрачности необходимо в таких подверженных коррупционной и иной неправомерной деятельности областях, как проведение государственных закупок и заключение государственных контрактов, в том числе в текущих условиях принятия различного рода чрезвычайных мер для борьбы с пандемией COVID-19. Первым шагом в данном направлении, по мнению экспертов FACTI, может стать обеспечение публикации в открытом доступе всех «чрезвычайных» контрактов, заключенных в связи с пандемией, а также отказ от заключения контрактов, предусматривающих положения о коммерческой тайне, или от контрактов с организациями, которые не раскрыли информацию о своих бенефициарных собственниках.
3. Соблюдение справедливости
Как отмечено в докладе FACTI, значительная часть активов, полученных в результате совершения коррупционных и иных финансовых преступлений, не возвращается в страны происхождения. Во многом это связано с тем, что процесс возврата активов является весьма длительным и чрезвычайно обременительным для запрашивающих стран, особенно находящихся во власти клептократических режимов не одно десятилетие, ресурсы которых и без того истощены.
В этой связи эксперты FACTI призывают обеспечить справедливость при возвращении похищенных в результате неправомерной деятельности активов в страны происхождения, в первую очередь посредством создания многосторонних механизмов оказания помощи таким странам при возникновении различных юрисдикционных споров или иных трудностей. При этом хранить подлежащие возврату средства до момента принятия соответствующего решения рекомендуется на счетах условного депонирования, контролируемых региональными банками развития, а в случае увеличения срока переговоров стране, претендующей на репатриацию активов, может выплачиваться определенная денежная компенсация.
4. Привлечение к ответственности посредников
Очень редко перемещение полученных в результате неправомерной деятельности активов осуществляется лично совершившими соответствующие преступление лицами: как правило, подобные схемы предполагают участие различных юристов, бухгалтеров и представителей финансовых учреждений, а также консультантов, фасилитаторов и иных посредников.
В этой связи FACTI полагает необходимым разработать и согласовать международные стандарты работы таких специалистов, устанавливающие, среди прочего, требования соблюдать прозрачность и добросовестность при осуществлении ими своей деятельности, сообщать властям о подозрительных транзакциях, а также предусмотреть обязательное привлечение к ответственности таких лиц в случае участия в перемещении незаконных активов наравне с преступниками. После внедрения соответствующих международных стандартов государствам следует адаптировать их к своему национальному контексту, разработав соответствующие профессиональные кодексы поведения, обеспечив надлежащий контроль за их соблюдением и предусмотрев эффективные, соразмерные и сдерживающие санкции.
5. Участие гражданского общества и СМИ
Как отмечено в докладе, повысить эффективность выявления коррупционных и иных злоупотреблений и их последствий в значительной степени помогает вовлеченность в это общественности – граждан, работников организаций, журналистов, исследователей и т.п. Вместе с тем лица, раскрывающие информацию о нарушениях, нередко становятся жертвами ответных репрессивных мер, в том числе в связи с отсутствием в законодательстве необходимых положений, направленных на их защиту, и/или неэффективностью применения таких норм на практике.
В этой связи FACTI призывает страны на уровне национального законодательства устранить любые препятствия для участия гражданского общества в обнаружении нарушений, а также обеспечить возможность безопасного раскрытия ими соответствующей информации, разработав минимальные стандарты защиты для осведомителей, лиц, занимающихся вопросами противодействия коррупции, журналистов-расследователей, правозащитников. Как вариант, эксперты FACTI предлагают рассмотреть возможность закрепления таких стандартов на уровне обязательного к исполнению международного документа.
Кроме того, FACTI рекомендует привлекать гражданское общество к деятельности различных международных форумов, направленной на выработку государственной политики в соответствующей области, что позволит получить более полную картину по сравнению с участием в подобных мероприятиях исключительно представителей государственного сектора и поможет повысить эффективность непосредственно процесса поиска релевантных решений.
6. Международное сотрудничество для обмена информацией
Обмен информацией или ее совместное использование имеют решающее значение для эффективного обеспечения соблюдения законов и иных применимых правил с целью борьбы с незаконными финансовыми потоками. Однако существующий уровень кооперации между странами характеризуется длительностью соответствующих официальных процедур и частыми задержками, что позволяет преступникам получить «фору» для вывода средств из-под контроля властей. При этом развивающиеся страны нередко оказываются и вовсе исключены из подобных систем обмена информацией, что подрывает их способность бороться с незаконными финансовыми потоками. Затруднительным может оказаться обмен данными и между различными ведомствами внутри одной страны, например, в связи с отсутствием четкого перечня сведений, которые могут передаваться.
В этой связи FACTI призывает на национальном уровне обеспечить снятие любых ограничений в обмене информацией между государственными органами и иными учреждениями, на международном уровне – развивать механизмы сотрудничества между странами, включая развивающиеся, в том числе посредством создания сетей антикоррупционных, правоохранительных и иных органов, в рамках которых государства могли бы обмениваться необходимой информацией с целью упреждающей борьбы с незаконной деятельностью в менее формальных условиях, упрощая таким образом получение необходимых сведений и сокращая сроки их передачи.
7. Обеспечение оперативности в разработке и реализации мер по борьбе с финансовыми преступлениями
Динамичные изменения во всех сферах, в том числе в финансовой, приводят к постоянному возникновению новых рисков и требуют своевременного реагирования на них. В условиях глобализации и цифровизации логичным представляется выработка подходов к минимизации таких рисков на уровне различных международных площадок. Вместе с тем, как отмечено в докладе, в настоящее время рекомендации международных организаций не всегда «успевают» за быстро меняющимся поведением субъектов финансовой системы и развитием новых технологий.
В этой связи эксперты FACTI призывают международные организации более активно вести аналитическую работу для быстрого реагирования на возникающие риски и обеспечить своевременное предоставление рекомендаций по их минимизации всем странам-членам таких организаций и иным заинтересованным сторонам, а государства, в свою очередь, – своевременно корректировать свои национальные системы в соответствии с такими рекомендациями.
8. Наращивание потенциала для борьбы с финансовыми преступлениями
Как отмечено в докладе, отсутствие необходимых знаний, навыков и ресурсов является серьезным препятствием на пути борьбы с финансовыми преступлениями. Эта проблема особенно актуальна для развивающихся стран, которые зачастую не обладают достаточными возможностями для соблюдения стандартов финансовой добросовестности. В этой связи FACTI призывает развитые страны оказывать развивающимся соответствующее содействие в обеспечении необходимыми ресурсами и с этой целью рекомендует разработать международное соглашение, предусматривающее, в том числе прямое финансирование нуждающихся в помощи стран и предоставление ресурсов международным организациям, которые будут оказывать помощь таким странам. Кроме того, FACTI рекомендует мировому сообществу выделять средства на создание различных универсальных продуктов, позволяющих снизить расходы на борьбу с финансовыми преступлениями, например, разработку программного обеспечения для ведения реестра бенефициарных собственников или алгоритмов искусственного интеллекта, позволяющих выявлять подозрительные финансовые операции.
Эксперты FACTI также отмечают такую существующую проблему, как низкая эффективность принимаемых антикоррупционных мер в связи с недостаточным изучением их реального влияния на коррупцию, объясняя это недостатком внимания к исследованиям по данному вопросу.
Помимо финансовой поддержки, FACTI призывает обратить внимание на необходимость расширения возможностей Управления ООН по наркотикам и преступности для проведения исследований по различным вопросам, связанным с борьбой с коррупцией, в том числе за счет сотрудничества с иными международными организациями (Всемирным Банком, Программой развития ООН, Международной антикоррупционной академией и иными). При этом такого рода исследования должны касаться не только изучения самого явления коррупции и существующих антикоррупционных инструментов, но и анализа реальной результативности использования таких инструментов на практике.
9. Сбор, анализ и публикация данных
Как подчеркивают эксперты FACTI, успешной борьбе с финансовыми преступлениями может заметно препятствовать отсутствие независимых и обладающих достаточным авторитетом организаций, отвечающих за сбор, анализ и публикацию различных данных, а также недостаточное качество непосредственно самого процесса агрегации таких данных. В частности, это касается данных о запросах взаимной правовой помощи, в том числе по вопросам возврата активов.
В этой связи FACTI предлагает определить организацию, ответственную за сбор, обработку и распространение данных о запросах взаимной правовой помощи и результатах реагирования на них, которые будут использоваться не только в целях оценки хода имплементации международных соглашений, например, Конвенции ООН против коррупции (КПК ООН), но также применяться руководством конкретных стран для оценки эффективности реализуемой политики по борьбе с финансовыми преступлениями. Кроме того, FACTI призывает назначить организацию, ответственную за сбор и обработку данных о соблюдении стандартов по борьбе с отмыванием денег, включая информацию о бенефициарных владельцах, которые могут быть полезны для проведения сравнительного анализа при оценке выполнения рекомендаций Группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ), как на международном, так и на региональном уровне.
10. Оценка хода реализации соглашений
Как отмечают эксперты FACTI, внедрение международных соглашений, направленных на борьбу с финансовыми преступлениями, потребует разработки эффективных механизмов оценки хода их реализации, которые должны соответствовать 5 критериям «идеального инструмента оценки»:
- всеобъемлющий охват – не только непосредственно введение соответствующих законодательных норм, но и их соблюдение на практике, а также оценки влияния их применения;
- инклюзивность – вовлечение в процесс оценки не только государства, но и гражданского общества, научного сообщества, частного сектора;
- беспристрастность – отсутствие политической предвзятости при оценке разных стран;
- прозрачность – доступность результатов оценки для широкой общественности;
- мониторинг – регулярный мониторинг эффективности используемых инструментов оценки.
Хотя ни один из существующих инструментов оценки не отвечает в полной мере этим требованиям, по мнению FACTI, внимания заслуживает процедура оценки хода имплементации КПК ООН по причине максимальной приближенности к обозначенным условиям.
В этой связи FACTI призывает обновить механизмы оценки, предусмотренные КПК ООН, приведя его в полное соответствие указанным критериям и повысив таким образом эффективность оценки.
11. Национальные механизмы управления
Как отмечено в докладе, создание национальных систем борьбы с финансовыми преступлениями требуют от государств не только политической воли и выделения необходимого финансирования, но и поиска новых, оригинальных решений в части обеспечения межведомственного сотрудничества и координации внутри таких систем, а также вовлечения в соответствующую деятельность частного сектора.
В этой связи FACTI призывает страны создать надежные и скоординированные механизмы управления системами обеспечения финансовой добросовестности и регулярно публиковать в открытом доступе результаты оценки эффективности деятельности входящих в такие системы ведомств.
12. Международные механизмы управления
В настоящее время, как отмечают эксперты FACTI, отсутствует целостная и согласованная международная система борьбы с финансовыми преступлениями: разрозненность существующих институциональных механизмов не позволяет осуществлять единую координацию соответствующей деятельности, а присоединение к международным организациям или соглашениям (ФАТФ, КПК ООН) не дает необходимого эффекта. Кроме того, отдельные многосторонние механизмы борьбы с финансовыми преступлениями способствуют объединению небольших групп, деятельность которых оказывается сконцентрирована на обеспечении реализации их интересов, что создает неравенство между ними и иными странами.
Так как межправительственное рассмотрение вопросов финансирования устойчивого развития происходит на площадке Экономического и Социального Совета ООН (ЭКОСОС), FACTI призывает создать в ЭКОСОС глобальный координационный механизм по вопросам финансовой добросовестности, разработав при этом механизм его интеграции с КПК ООН.
Выполнение перечисленных рекомендаций, по мнению FACTI, позволит улучшить контроль за международными финансовыми потоками и восстановить/сохранить значительные объемы ресурсов, которые в противном случае могли быть незаконно выведены за пределы страны.
Вместе с тем, как отмечают эксперты (например, здесь и здесь), многие из представленных Группой рекомендаций имеют слишком общие и расплывчатые формулировки, что не позволит применить их на практике. Кроме того, отдельные рекомендации могут противоречить национальному законодательству некоторых стран либо негативно восприниматься из-за несогласованности с их внутренней политикой.
Ярким примером здесь служит рекомендация о внедрении в законодательство положений о криминализации незаконного обогащения, которую некоторые страны считают неприемлемой. В этой связи отдельные государства, например, США и Канада, отказались даже рассматривать возможность криминализации незаконного обогащения и ратифицировать соответствующие положения международных соглашений. В других странах, прежде всего западноевропейских, против криминализации незаконного обогащения выступили высшие суды: так, в 1994 году Конституционный суд Италии отменил положения, касающиеся уголовной ответственности за незаконное обогащение, на том основании, что презумпция, основанная на статусе обвиняемого, нарушает презумпцию невиновности; в 2012 году Конституционный суд Португалии постановил в ходе предварительного пересмотра Конституции, что закон, в соответствии с которым предлагалось криминализировать незаконное обогащение, являлся антиконституционным; в 2019 году аналогичное постановление было принято Конституционным судом Украины (хотя в дальнейшем подход к формулированию соответствующих норм был изменен и уголовная ответственность за незаконное обогащение в Украине была закреплена на уровне закона).
В этой связи рекомендации FACTI хотя и являются в определенной степени полезными, для их реального использования на практике требуется более глубокая проработки путей обхода возможных препятствий, возникающих при их реализации отдельными странами, а также большая конкретизация и детализация некоторых предлагаемых Группой мер.
