Согласно документу, в рамках пятого раунда к концу 2020 года оценка была проведена в 21 стране-члене ГРЕКО. На данном этапе основное внимание уделялось вопросам предупреждения коррупции в центральных органах исполнительной власти, включая высших должностных лиц (persons with top executive functions - PTEFs), и в правоохранительных органах. При этом, согласно разъяснениям ГРЕКО, к PTEFs могут быть отнесены:
- глава государства;
- глава правительства;
- члены правительства, например, министры;
- заместители министров;
- государственные секретари;
- глава и сотрудники кабинета министров;
- лица, замещающие высшие политические должности;
- политические советники.
К правоохранительным органам для целей пятого раунда оценки отнесены федеральные органы полиции (или аналогичные органы), в том числе ведомства, ответственные за пограничный контроль.
Представленные по результатам проведенной оценки в отношении PTEFs рекомендации ГРЕКО затрагивали следующие основные темы:
1. Политика в сфере борьбы с коррупцией и обеспечения неподкупности, нормативная правовая и институциональная среда
В ходе проведенной оценки эксперты ГРЕКО рекомендовали большинству стран принять или пересмотреть кодексы поведения PTEFs для включения соответствующих категорий должностных лиц в общую систему действующих политик по обеспечению неподкупности. Так, в некоторых государствах потребовалось расширить круг лиц, относящихся к PTEFs, включив в него политических советников и высокопоставленных гражданских служащих, назначаемых на политические должности.
Кроме того, странам было рекомендовано принять или объединить в едином документе политики и стандарты, связанные с регулированием конфликта интересов и иными вопросами, важными с точки зрения обеспечения неподкупности PTEFs.
2. Прозрачность и подотчетность
Несмотря на многочисленные полученные ранее рекомендации ГРЕКО о необходимости обеспечить свободный доступ к информации, по результатам пятого раунда оценки было выявлено, что не все страны соблюдают их должным образом.
В этой связи эксперты ГРЕКО вновь призвали государства минимизировать любые исключения из правил публичного раскрытия информации и создать условия для общественного контроля, в том числе при проведении государственных закупок и заключении крупных государственных контрактов.
Кроме того, в ходе оценки было выявлено, что у многих стран отсутствуют правила взаимодействия PTEFs с лоббистами или иными заинтересованными лицами, стремящимися повлиять на процесс принятия государственных решений, в связи с чем эксперты ГРЕКО рекомендовали таким государствам обеспечить раскрытие информации о соответствующих контактах PTEFs.
ГРЕКО также отмечает, что некоторые страны все еще используют субъективные подходы к определению того, какие официальные документы должны быть размещены в открытом доступе, нередко необоснованно применяя «исключения» в случае нежелания публиковать ту или иную информацию о законотворческом процессе. В этой связи организация напомнила своим членам о том, что рекомендации Комитета министров Rec(2002)2 «О доступе к официальным документам» предусматривают, в частности, что введение ограничений на доступ к официальным документам возможно только в случае отсутствия первостепенной заинтересованности в раскрытии соответствующей информации, а также призвала ратифицировать содержащую аналогичные положения Конвенцию Совета Европы о доступе к официальным документам (Council of Europe Convention on Access to Official Documents).
3. Конфликт интересов
В ходе проведенной оценки эксперты ГРЕКО рекомендовали большинству стран-участниц уделить внимание регулированию конфликтов интересов, возникающих в деятельности PTEFs, в частности:
- разработать и принять понятные применимые правила и процедуры;
- предусмотреть обязанность раскрытия информации о нахождении в ситуации конфликта интересов;
- распространить правила регулирования конфликтов интересов на политических советников, неоплачиваемых «внештатных консультантов» и неоплачиваемых консультантов в центральных органах власти.
Кроме того, ГРЕКО рекомендовала странам предусмотреть разработку методических документов и руководств, касающихся обязанности ситуативного раскрытия информации PTEFs о конфликтах интересов и иных связанных с регулированием конфликтов интересов обязанностей, а также процедуры и сроков урегулирования конфликтов интересов.
4. Антикоррупционные запреты и ограничения
В рамках пятого раунда оценки эксперты ГРЕКО рекомендовали большинству стран-участниц пересмотреть требования к осуществлению PTEFs иной оплачиваемой деятельности и конкретизировать виды деятельности, которой соответствующие лица могут заниматься и осуществление которой запрещено, а также регламентировать процедуру уведомления / получения разрешений на осуществление такой деятельности.
Одновременно организация напомнила о необходимости введения строгих ограничений на получение подарков и оказание различного рода «одолжений», особенно между политиками и представителями бизнес-сообщества.
Кроме того, многим странам было предложено принять меры по совершенствованию регулирования «вращающейся двери» в отношении PTEFs, в частности, разработав общие руководящие принципы урегулирования конфликтов интересов, которые могут возникнуть, когда представитель частного сектора назначается на высшую исполнительную должность и когда PTEF ведет переговоры о будущем трудоустройстве в частный сектор.
5. Декларирование активов, доходов, обязательств и интересов
В ходе проведенной оценки эксперты ГРЕКО отметили общие для всех стран проблемы, возникающие при организации системы антикоррупционного декларирования, в частности, недостаточно широкий круг лиц, на которых распространяется обязанность декларирования; несоблюдение сроков подачи деклараций; недостаточный объем включаемых в декларации сведений, а также отсутствие независимого систематического мониторинга.
В связи с этим странам-участницам было рекомендовано, среди прочего:
- распространить на государственных секретарей и политических советников те же требования к декларированию, что и на министров;
- установить обязанность представлять информацию не только о самом декларанте, но и о его супруге и членах семьи, находящихся на иждевении, в том числе детях;
- предусмотреть формальную процедуру проверки деклараций;
- установить санкции за непредставление деклараций или представление заведомо недостоверных сведений;
- предусмотреть использование сведений, содержащихся в декларациях, для предоставления декларантам последующих рекомендаций, касающихся самоотвода (в случае конфликта интересов), осуществления иной оплачиваемой деятельности, получения подарков.
6. Надзор и правоприменение
По мнению ГРЕКО, формирование надежных механизмов надзора и правоприменения позволит более эффективно применять принятые кодексы поведения PTEFs. В этом контексте эксперты организации указали, в частности, на целесообразность публичного раскрытия информации о результатах правоприменения в отношении PTEFs, а также предоставления возможности правоохранительным органам в отдельных случаях начинать расследования в отношении PTEFs на основе обоснованных подозрений, а не неопровержимых доказательств.
Кроме того, ГРЕКО напомнила о необходимости соблюдения установленного в Резолюции (97)24 «О двадцати руководящих принципах борьбы с коррупцией» стандарта, согласно которому иммунитеты высших должностных лиц должны быть ограничены до такой степени, чтобы не препятствовать расследованию, судебному преследованию или судебному разбирательству коррупционных правонарушений. Несмотря на то, что соблюдение странами-участницами этого принципа оценивалось еще 15 лет назад в рамках первого раунда, по итогам пятого раунда отдельным государствам пришлось вновь указать на необходимость ограничения привилегии в отношении судебного преследования PTEFs за действия, совершенные за пределами их официальных полномочий, и важность разработки объективных и справедливых критериев для снятия иммунитетов.
Рекомендации ГРЕКО в отношении правоохранительных органов, полученные странами-участницами в рамках пятого раунда оценки, касались следующих вопросов:
1. Политика в сфере борьбы с коррупцией и обеспечения неподкупности
Эксперты ГРЕКО рекомендовали ряду стран разработать внутреннюю скоординированную политику противодействия коррупции и обеспечения неподкупности в органах полиции, основанную на систематической и всеобъемлющей оценке коррупционных рисков.
Другим странам, которые уже внедрили достаточно проработанные национальные стратегии борьбы с коррупцией, а также кодексы поведения и иные руководящие документы для правоохранительных органов, было предложено дополнить их отдельными недостающими положениями, например, о подарках или ситуативном декларировании конфликтов интересов, а также предусмотреть механизмы контроля соблюдения соответствующих норм, в том числе посредством установления релевантных санкций.
Кроме того, ГРЕКО отметила важность регулярного антикоррупционного обучения сотрудников полиции, в том числе замещающих руководящие должности, а также проведения разъяснительной работы среди граждан в части существующих механизмов предупреждения коррупции с тем, чтобы повысить степень доверия к правоохранительным органам.
2. Организация и ответственность
Как отмечают эксперты ГРЕКО, для эффективного функционирования правоохранительные органы должны обладать необходимыми ресурсами и достаточной независимостью от вышестоящих государственных структур, а их сотрудники – получать достойное вознаграждение за свою работу. Кроме того, должны быть приняты меры по обеспечению неподкупности и политической нейтральности сотрудников полиции при осуществлении ими своих функций.
3. Подбор персонала, карьерное развитие и условия прохождения службы
Эксперты ГРЕКО рекомендовали странам-участницам организовывать управление персоналом в системе правоохранительных органов с использованием прозрачного и основанного на заслугах найма, продвижения и увольнения сотрудников, а также разработать четкую процедуру подачи апелляций на кадровые решения, принципы повышения мотивации персонала и подходы к соблюдению гендерного баланса.
Так, некоторым странам было рекомендовано проводить открытые конкурсы на соответствующие должности, а не «отбирать вручную» кандидатов посредством их перевода с должностей государственной гражданской службы. Подбор персонала, как подчеркивает ГРЕКО, должен основываться на четких и объективных критериях, а не на субъективных предпочтениях, в том числе высшего руководства.
Кроме того, экспертами организации было рекомендовано регулярно проводить проверки сотрудников правоохранительных органов на протяжении всей их карьеры, поскольку обстоятельства их жизни могут меняться, в некоторых случаях делая их более уязвимыми для коррупционных рисков (так, у сотрудника могут появиться финансовые проблемы, связанные, например, с необходимостью погашения взятого ипотечного или потребительского кредита, разводом, болезнью родственника, банкротством супруга и т.д.).
4. Конфликт интересов
В ходе оценки эксперты ГРЕКО рекомендовали разработать четкие правила регулирования конфликта интересов в правоохранительных органах и надзора за их выполнением, а также обеспечить условия, в которых сотрудники таких органов будут проявлять инициативу в разрешении возникающих у них конфликтов интересов.
5. Антикоррупционные запреты и ограничения
Как отмечают эксперты ГРЕКО, в одних странах для сотрудников полиции установлены более жесткие правила на занятие иной оплачиваемой деятельностью в виде полного запрета на осуществление любой деятельности, в других – более мягкие, запрещающие заниматься только такой деятельностью, которая может нанести ущерб имиджу правоохранительных органов.
По итогам проведенной оценки эксперты ГРЕКО рекомендовали некоторым странам оптимизировать систему получения разрешений на занятие иной оплачиваемой деятельностью; другим странам было предложено провести тщательный анализ того, нужны ли дополнительные меры для ограничения иной деятельности, и если да – установить четкие критерии для выдачи разрешений.
Кроме того, эксперты ГРЕКО рекомендовали отдельным странам внедрить конкретные механизмы для предотвращения и урегулирования конфликтов интересов, возникающих после увольнения сотрудников правоохранительных органов, включая более детальное изучение существующей практики с целью пресечения неограниченной выдачи разрешений на занятие любой деятельностью после ухода со службы.
6. Декларирование активов, доходов, обязательств и интересов
Эксперты ГРЕКО рекомендовали странам-участницам внедрить надежную и эффективную систему регулярного декларирования, в том числе для высшего руководства правоохранительных органов, обеспечить размещение деклараций в открытом доступе, а также рассмотреть возможность расширения круга лиц, представляющих декларации, и включения в него супругов и членов семьи, находящихся на иждивении.
7. Надзор и правоприменение
Данная тема привлекла наибольшее внимание экспертов ГРЕКО. Рекомендации в данной области касались таких вопросов, как:
- разработка более эффективных систем управления рисками, обеспечивающих их минимизацию и последующий контроль;
- борьба с так называемым «синим кодом» («blue code») – неформальным правилом, в соответствии с которым сотрудники правоохранительных органов не сообщают о правонарушениях, допущенных их коллегами;
- совершенствование механизмов защиты заявителей среди сотрудников правоохранительных органов (особенно актуальный в свете действия правила «синего кода»).
Помимо обобщенных рекомендаций, которые эксперты ГРЕКО предоставили государствам-участникам по итогам пятого раунда оценки, в отчет включены примеры лучших практик отдельных стран.
Так, во Франции с 2018 года действует реестр сфер, в которых министрам запрещается участвовать в процессе принятия решений по причине риска возникновения конфликта интересов.
В Германии отдельный нормативный акт предусматривает обязанность всех федеральных органов власти (всего 953 ведомства) через определенные промежутки времени проводить оценку коррупционных рисков и сообщать о результатах в Федеральное министерство внутренних дел, строительства и коммунального хозяйства.
А в Дании существует независимый от полиции, прокуратуры и Министерства юстиции орган по рассмотрению жалоб на действия сотрудников полиции. Указанный орган проводит по собственной инициативе или в ответ на поступившую жалобу расследования преступлений, совершенных сотрудниками полиции, с использованием тех же следственных инструментов, что и при обычных уголовных расследованиях.
