Опубликован доклад о борьбе с коррупцией в Латинской Америке

Эксперты LCCER провели региональное исследование действующего антикоррупционного законодательства и правоприменительной практики в Аргентине, Бразилии, Чили, Колумбии, Гватемале, Мексике, Панаме и Перу.

В рамках проводимого анализа страны оценивались по 8 направлениям:

1) существующая нормативная база в области борьбы с коррупцией;

2) действующие политики и процедуры по предупреждению коррупции в государственном секторе;

3) противодействие коррупции в частном секторе;

4) каналы информирования о коррупционных нарушениях и защита заявителей;

5) авторитет и независимость антикоррупционных (правоприменительных) органов;

6) обеспечение внутринационального и международного сотрудничества и координации;

7) участие гражданского общества и научного сообщества;

8) доступность информации.

1. Чили – 7.86 баллов

Получившая самый высокий балл страна, по мнению LCCER, сформировала достаточно эффективную нормативную правовую базу по противодействию коррупции, включая антикоррупционные стандарты для государственного сектора и установление уголовной, административной и гражданско-правовой ответственности за коррупцию, предусмотрела возможность смягчения санкций за коррупционные преступления со стороны юридических лиц в случае принятия ими надлежащих мер по предупреждению коррупции, обеспечила правоприменительные и антикоррупционные органы достаточной независимостью в предотвращении, расследовании и преследовании за коррупционные нарушения (хотя в стране все еще прослеживается некоторое политическое давление на такие органы), утвердила высокую степень прозрачности и доступности информации о деятельности государственных органов.

Однако в вопросах вовлечения гражданского общества в борьбу с коррупцией Чили не преуспела: за исключением инициации нескольких разбирательств, оно фактически не участвует в выявлении коррупционных нарушений, существующие в стране каналы для раскрытия информации о таких нарушениях функционируют неэффективно, отсутствуют законодательно закрепленные механизмы защиты заявителей и экономические стимулы для них.

В этой связи среди рекомендаций, предлагаемых LCCER для повышения эффективности борьбы с коррупцией в Чили, выделяются:

разработка нормативных правовых актов по защите заявителей и механизмов поощрения раскрытия информации о коррупции;
создание официальных механизмов участия гражданского общества в разработке и реализации антикоррупционной политики;
создание реестров бенефициарных собственников в соответствии с международными стандартами и передовой практикой.

2. Аргентина – 5.95 баллов

В Аргентине, по мнению авторов доклада, существует достаточно прочная законодательная база в области предупреждения и борьбы с коррупцией, включающая более 38 нормативных правовых актов и иных документов, в том числе стандарты и кодексы поведения для государственного и частного секторов. Однако отдельные нормативные акты все еще требуют доработки, например, Закон от 1 декабря 2017 г. № 27.401 «Уголовная ответственность юридических лиц» не предусматривает зависимости набора требуемых к принятию элементов комплаенс-программ от особенностей организации – организационно-правовой формы, размера, вида деятельности.

Неудовлетворительным остается и уровень правоприменения: некоторые законы существуют только «на бумаге», не созданы условия для обеспечения независимости сотрудников правоприменительных органов, ответственных за проведение расследований и преследование в сфере борьбы с коррупцией, отсутствуют эффективные механизмы взаимодействия и координации деятельности различных правоприменительных органов, остается недостаточной квалификация сотрудников таких органов. Кроме того, в законодательстве страны не предусмотрены возможности вовлечения гражданского общества в борьбу с коррупцией и меры поддержки журналистов-расследователей, отсутствуют эффективные механизмы информирования о коррупционных нарушениях.

При этом Аргентина отличается от других рассматриваемых стран высокой степенью прозрачности информации о должностных лицах и организациях частного сектора, привлеченных к ответственности за нарушение антикоррупционного законодательства, а также о государственных закупках.

По результатам проведенного исследования эксперты LCCER сформулировали следующие рекомендации для повышения эффективности противодействия коррупции в Аргентине:

доработать кодексы этики государственной службы и нормативные правовые акты, регулирующие вопросы обеспечения неподкупности органов государственной власти;
разработать и обеспечить использование механизмов назначения судей, гарантирующих их политическую независимость;
уточнить положения, касающиеся обязанности юридических лиц разрабатывать и внедрять комплаенс-программы, в том числе в части сотрудничества с правоприменительными органами и саморазоблачения;
поддерживать эффективность работы антикоррупционных органов, в том числе за счет снижения политического вмешательства посредством изменения порядка назначения на должности, обеспечения надлежащими финансовыми и человеческими ресурсами, предоставления необходимого оборудования, обучения сотрудников;
поощрять создание механизмов взаимодействия между правоприменительными органами;
предусмотреть на законодательном уровне механизмы участия гражданского общества в разработке и реализации антикоррупционной политики;
разработать механизмы информирования граждан и должностных лиц об открытых базах данных, содержащих отчетность государственных органов;
продвигать внедрение реестров бенефициарных собственников в соответствии с международными стандартами и передовой практикой.

3. Перу – 5.86 баллов

По мнению авторов доклада, антикоррупционная законодательная база Перу является одной из самых сильных в регионе. Однако эффективность противодействия коррупции здесь осложняется отсутствием политической воли и отдельными проблемами правоприменения процессуального характера, например, злоупотреблением превентивными задержаниями, наличием иммунитета у высших должностных лиц и т.д.

Достаточно развитым является и законодательство, направленное на противодействие коррупции в частном секторе, предусматривающее как распространение на организации антикоррупционных стандартов, так и установление обязанности принимать меры по предупреждению коррупции.

Существующие в стране каналы информирования, наличие которых подкрепляется установлением мер по защите заявителей и положений об их вознаграждении, а также размещение в открытом доступе сведений о должностных лицах, включая декларации доходов, деятельности государственных органов, государственных закупках, могут эффективно использоваться для своевременного выявления коррупционных нарушений. Представители гражданского общества имеют возможность принимать участие в разработке антикоррупционной политики страны за счет участия в обсуждениях и работе Национальной комиссии по борьбе с коррупцией (Comisión de Alto Nivel Anticorrupción).

Несмотря на все отмеченные положительные моменты, противодействие коррупции в стране затрудняется высокой степенью зависимости антикоррупционных и иных правоприменительных органов от политического влияния, особенно при назначении на должности судей, прокуроров и руководителей антикоррупционных органов, а также отсутствием качественной профессиональной подготовки сотрудников соответствующих ведомств: так, авторы доклада отмечают, что с момента принятия в 2018 году Закона №30424 «Об административной ответственности юридических лиц за взяточничество за рубежом» не было начато ни одного соответствующего расследования в связи с отсутствием у служащих правоохранительных органов необходимых компетенций.

Для повышения эффективности деятельности по противодействию коррупции в Перу эксперты предлагают следующие рекомендации:

доработать кодексы этики государственной службы и нормативные правовые акты, регулирующие вопросы обеспечения неподкупности органов государственной власти;
содействовать повышению эффективности работы антикоррупционных органов, в том числе посредством выделения надлежащих финансовых и человеческих ресурсов, предоставления необходимого оборудования, обучения сотрудников;
разработать и обеспечить использование механизмов назначения судей, гарантирующих их политическую независимость;
создать реестры бенефициарных собственников в соответствии с международными стандартами и передовой практикой.

4. Бразилия – 5.67 баллов

Хотя эксперты отмечают значительное улучшение законодательной базы и эффективности ее правоприменения в Бразилии, предусмотренные антикоррупционные стандарты, по мнению авторов доклада, не являются достаточными. Так, государственные служащие в большинстве случаев имеют право на участие в коммерческих и иных организациях, в то время как декларированию соответствующие сведения не подлежат, а для должностных лиц судебных органов и вовсе установлены только общие ограничения, такие, как запрет на участие в политической деятельности.

Положения, касающиеся противодействия коррупции в частном секторе, также подверглись критике со стороны экспертов LCCER: как отмечается в документе, законодательство страны не предусматривает прямой обязанности организаций принимать меры по предупреждению коррупции, а их наличие учитывается только при определении размера санкций, налагаемых на организацию за коррупционные нарушения*. Кроме того, в Бразилии не предусмотрена уголовная ответственность юридических лиц за коррупцию, а компании, привлеченные к административной или гражданско-правовой ответственности, могут рассчитывать на заметное смягчение санкций в обмен на предоставление ценной информации о коррупционных преступлениях.

Вопросы у экспертов вызвало и то, что при наличии законодательно предусмотренных каналов информирования о коррупционных нарушениях их надлежащее функционирование никак не регулируется, а участие представителей гражданского общества в противодействии коррупции происходит в условиях отсутствия официальных механизмов их взаимодействия с органами власти. Кроме того, хотя в стране внедрена система, позволяющая запрашивать информацию у государственных органов, сведения о государственных служащих и компаниях, привлеченных к ответственности за коррупционные нарушения, находятся в закрытом доступе.

Вместе с тем, в Бразилии обеспечен достаточно высокий уровень независимости от политического давления правоприменительных и антикоррупционных органов, созданы механизмы сотрудничества и координации в области предупреждения, выявления, расследования и преследования за коррупционные нарушения, в том числе соглашения между Генеральной прокуратурой (Procuradoria Geral da República), Счетной палатой (Tribunal de Contas da União), Министерством юстиции и общественной безопасности (Ministro da Justiça e Segurança Pública) о техническом сотрудничестве, между Федеральной прокуратурой (Ministério Público Federa) и Генеральным контролером Союза (Controladoria-Geral da União) в части обмена информацией, действуют рабочие группы, ответственные за рассмотрение конкретных вопросов в сфере борьбы с коррупцией. Однако, как отмечают авторы доклада, необходимая для эффективного применения политическая воля в стране все еще отсутствует, а высокопоставленные политики нередко используют свои полномочия для защиты своих политических союзников.

Опираясь на результаты исследования, эксперты предлагают следующие рекомендации по повышению эффективности противодействия коррупции в Бразилии:

внести в законодательство поправки, предусматривающие ограничение президентских помилований, а также позволяющие приводить в исполнение судебные решения до того, как они станут окончательными;
предусмотреть необходимость подачи публичных деклараций об интересах для государственных служащих всех ветвей власти и иных автономных органов;
ввести уголовную ответственность юридических лиц за коррупционные преступления, а также установить запрет на наличие у компаний счетов, не отражаемых в отчетности, и документов с неустановленными операциями;
инициировать разработку нормативных правовых актов, регулирующих защиту заявителей о коррупции, и создавать механизмы, поощряющие сообщения о фактах коррупции;
продвигать внедрение реестров бенефициарных собственников в соответствии с международными стандартами и передовой практикой.

5. Колумбия – 5.60 баллов

Правовая база Колумбии включает в себя не менее 15 нормативных актов, однако, как отмечают авторы доклада, их эффективное правоприменение затруднено вследствие отсутствия политической воли в борьбе с коррупцией и высокой степенью политического влияния на антикоррупционные органы.

Кроме того, некоторые положения законодательства сформулированы недостаточно четко, например, в определенных случаях обязательства и запреты, налагаемые на компании различными органами власти, могут противоречить друг другу, что также влияет на правоприменение.

Существующие в стране каналы информирования о коррупционных нарушениях, которые в Колумбии являются ключевым механизмов вовлечения гражданского общества в борьбу с коррупцией, не могут функционировать достаточно эффективно ввиду отсутствия норм, касающихся защиты заявителей, и механизмов их поощрения.

Среди положительных моментов авторы доклада отмечают размещение в открытом доступе информации о государственных служащих и организациях, в том числе о фактах их привлечения к ответственности, прозрачность государственных закупок, а также наличие реестра бенефициарных собственников.

По результатам проведенного исследования эксперты дают следующие рекомендации:

доработать кодексы этики государственной службы и нормативные правовые акты, регулирующие вопросы обеспечения неподкупности органов государственной власти;
повышать информированность юридических лиц об обязательствах в области борьбы с коррупцией, четко обозначая применимые правила;
разработать нормативные правовые акты о защите заявителей, сформировать механизмы поощрения информирования о фактах коррупции;
принять меры по снижению политического влияния на антикоррупционные органы, в том числе за счет изменения порядка назначения должностных лиц;
содействовать повышению эффективности работы антикоррупционных органов, в том числе посредством выделения надлежащих финансовых и человеческих ресурсов, предоставления необходимого оборудования, обучения сотрудников;
привести имеющиеся реестры бенефициарных собственников в соответствие с международными стандартами и передовой практикой.

6. Мексика – 5.51 баллов

В Мексике действует комплексная нормативная правовая база, сформированная в результате реформы 2016–2017 годов по созданию национальной антикоррупционной системы за счет приведения к единообразию законодательства 32 территориальных единиц страны. Вместе с тем, как отмечают эксперты, реформа не решила проблему отсутствия конкретики при формулировании отдельных норм и несвязанности положений некоторых законов, а также их недостаточно эффективного правоприменения, вызванного, прежде всего, зависимостью антикоррупционных органов от политического влияния.

Одновременно в стране, по мнению авторов доклада, отсутствует надлежащее законодательное регулирование противодействия коррупции в частном секторе: хотя на компании распространяются определенные антикоррупционные стандарты, например, ограничения на трудоустройство бывших государственных служащих, стимулирование организаций к принятию мер по предупреждению коррупции происходит только за счет наличия возможности смягчения санкций за коррупционные правонарушения.

Вместе с тем, в Мексике достаточно активно вовлечены в борьбу с коррупцией представители гражданского общества, которые могут сообщать о коррупционных нарушениях и получать в дальнейшем необходимую защиту в соответствии с Руководством по продвижению и функционированию системы внутреннего и внешнего оповещения гражданами о коррупции (Lineamientos para la Promoción y Operación del Sistema de Ciudadanos Alertadores Internos y Externos de la Corrupción), в открытом доступе размещается информация о государственных закупках и должностных лицам, вовлеченных в их проведение, а также о привлеченных к ответственности государственных служащих и компаниях, что позволяет более эффективно выявлять возможные признаки коррупционных нарушений. Кроме того, в стране был создан Комитет участию граждан (Comité de Participación Ciudadana), в рамках деятельности которого представители гражданского общества, научных организаций, иных неправительственных организаций могут принимать участие в разработке антикоррупционной политики и антикоррупционного законодательства.

Среди рекомендации по повышению эффективности деятельности по противодействию коррупции в Мексике эксперты LCCER выделяют:

разработку нормативных правовых актов, предусматривающих защиту заявителей, и создание механизмов поощрения раскрытия информации о фактах коррупции;
принятие мер по снижению политического влияние на антикоррупционные органы, в том числе за счет изменения порядка назначения должностных лиц;
конкретизацию механизмов участия представителей негосударственного сектора в борьбе с коррупцией, а также в процессе выбора и назначения должностных лиц антикоррупционных органов в целях обеспечения их независимости;
создание реестров бенефициарных собственников в соответствии с международными стандартами и передовой практикой.

7. Панама – 3.97 баллов

Антикоррупционная законодательная база Панамы в основном сформирована за счет установления уголовной ответственности за коррупцию и принятия положений об отмывании доходов, что, как отмечают эксперты, является недостаточным для целей противодействия коррупции. В частности, в стране не предусмотрены какие-либо положения, касающиеся предупреждения коррупции, отсутствуют нормы, направленные на регулирование конфликтов интересов, не определены меры ответственности, соответствующие тяжести нарушений, не предусмотрены меры по противодействию коррупции в частном секторе.

Одновременно правоприменение действующих норм осложняется недостаточной конкретностью и ясностью отдельных положений законодательства и высоким уровнем политического влияния на правоприменительные органы, возможности для выявления коррупционных нарушений ограничены отсутствием необходимых каналов информирования и положений о защите заявителей, а также недостаточной прозрачностью деятельности государственных органов (так, хотя декларации должностных лиц должны размещаться в открытом доступе, на практике соответствующая информация не публикуется), а эффективность расследований снижается из-за отсутствия механизмов обеспечения взаимодействия правоприменительных органов как между собой, так и с представителями гражданского общества.

Вместе с тем, в отличие от других рассмотренных стран, не имеющих сводной информации о бенефициарных собственниках, Панама находится в процессе создания соответствующего реестра.

По результатам проведенного исследования эксперты LCCER дают следующие рекомендации по повышению эффективности противодействия коррупции в стране:

доработать кодексы этики государственной службы и нормативные правовые акты, регулирующие вопросы обеспечения неподкупности органов государственной власти;
предусмотреть положения о необходимости внедрения мер по предупреждению коррупции в частном секторе;
разработать нормативные правовые актов о защите заявителей и предусмотреть меры поощрения сообщения о фактах коррупции;
содействовать повышению эффективности работы антикоррупционных органов, в том числе посредством выделения надлежащих финансовых и человеческих ресурсов, предоставления необходимого оборудования, обучения сотрудников;
разработать и обеспечить использование механизмов назначения судей, гарантирующих их политическую независимость;
сформировать механизмы взаимодействия и координации деятельности различных правоприменительных органов;
предусмотреть на законодательном уровне механизмы участия гражданского общества в разработке и реализации антикоррупционной политики;

8. Гватемала – 3.89 баллов

В Гватемале принято около 20 нормативных правовых актов, направленных на борьбу с коррупцией, однако многие из них, по мнению авторов доклада, устарели и требуют качественной доработки. Одновременно в стране отсутствуют положения законодательства, регулирующие противодействие коррупции в частном секторе, а необходимость принятия мер по недопущению коррупционных нарушений упоминается только в законодательстве об отмывании доходов.

Существующие каналы информирования о коррупционных нарушениях не используются в полной мере, даже несмотря на предусмотренную возможность заявителей получить вознаграждение в размере до 5% от стоимости конфискованных активов, вследствие отсутствия норм о защиты заявителей. Помимо этого, в стране отсутствуют механизмы обеспечения участия гражданского общества в борьбе с коррупцией, а в открытом доступе размещается только информация о государственных закупках, что также не позволяет своевременно выявлять признаки коррупционных нарушений, а правоприменительные органы остаются крайне зависимы от политического влияния, что снижает результативность привлечения к ответственности за коррупцию.

В этой связи эксперты сформулировали следующие рекомендации повышения эффективности борьбы с коррупцией в Гватемале:

доработать кодексы этики государственной службы и нормативные правовые акты, регулирующие вопросы обеспечения неподкупности органов государственной власти;
предусмотреть необходимость подачи публичных деклараций об интересах для государственных служащих всех ветвей власти и иных автономных органов;
разработать и обеспечить использование механизмов назначения судей, гарантирующих их политическую независимость;
разработать нормативную правовую базу, регулирующую предупреждение коррупции в частном секторе;
внедрить реестры бенефициарных собственников в соответствии с международными стандартами и передовой практикой.

*Следует отметить, что в действительности в законодательстве Бразилии установлена обязанность юридических лиц принимать меры по предупреждению коррупции, но только для организаций, заключающих контракты с государством (см. здесь и здесь).