Антикоррупционный портал НИУ ВШЭ
ОЭСР выпустила руководство по обеспечению добропорядочности в государственном секторе

Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) опубликовала Руководство по поддержанию добропорядочности в публичной сфере (Public Integrity Handbook).

Руководство представляет собой практикооринтированные комментарии по внедрению Рекомендаций ОЭСР по поддержанию добропорядочности в публичной сфере (OECD Recommendation on Public Integrity, представлена версия на русском языке). Указанные рекомендации, предназначенные для лиц, разрабатывающих государственную политику, содержат 13 правил, следование которым позволит обеспечить в государственном секторе «последовательное соблюдение и приверженность общепризнанным этическим ценностям, принципам и нормам с целью отстаивания и обеспечения приоритета общественных интересов над частными».

Опубликованное Руководство разделено на 13 глав – по количеству рекомендаций ОЭСР – в каждой из которых даны более детальные советы по внедрению данных рекомендаций.

1. Приверженность (Commitment) – демонстрация на самом высоком уровне приверженности принципам добропорядочности и борьбе с коррупцией.

Для обеспечения соблюдения принципа приверженности Руководство рекомендует, прежде всего, дать единое четкое определение «добросовестности». Следующим шагом должно стать закрепление обязанности придерживаться принципов добросовестности, которая может включаться как в законы, так и в подзаконные акты. Так, в Южной Корее статья 3 Закона о противодействии коррупции и создании комиссии по противодействию коррупции и защите гражданских прав устанавливает обязанность всех учреждений публичного сектора предпринимать активные усилия по предупреждению коррупции и формированию культуры социальной этики; а в Чехии функции каждого отдельного ведомства в сфере противодействия коррупции, наряду с созданием Совета по координации борьбы с коррупцией и общественной добросовестности, закреплены в действующем антикоррупционном плане страны. Кроме того, соответствующие обязанности могут быть возложены не на государственные органы, а на их должностных лиц, как это сделано, например, в Австралии (Закон о государственной службе №147 от 1999 года) или в Словакии (Закон о государственной службе №55/2017).

2. Обязанности (Responsibilities) – определение лиц/институтов, ответственных за разработку и внедрение мер по поддержанию добропорядочности.

Данный принцип предполагает выстраивание четкой системы распределения обязанностей, включая разработку, внедрение, мониторинг и оценку стандартов и инструментов, для лиц, участвующих в обеспечении добропорядочности публичного сектора. Страна может возложить такие обязанности на одно специализированное ведомство, как, например, Национальное управление по обеспечению прозрачности в Греции (National Transparency Authority – NTA) или Высший орган по обеспечению прозрачности общественной жизни во Франции (Haute Autorité pour la Transparence de la Vie Publique – HATVP), распределить их между различными органами или выбрать модель, при которой часть функций возложена на специализированный антикоррупционный орган, а часть – на иные государственные органы. При этом каждый вариант будет иметь как свои плюсы, так и минусы. Кроме того, ответственные лица/органы должны быть обеспечены необходимыми ресурсами, в том числе человеческими, для выполнения своих обязанностей, а также иметь возможность сотрудничества с иными ответственными лицами в данной сфере. Так, в Канаде Секретариат Казначейского Совета как координирующий орган на постоянной основе проводит на своей площадке встречи Межведомственной сети по соблюдению ценностей и этических принципов и Группы руководящих должностных лиц по вопросам внутреннего раскрытия информации о нарушениях; кроме того, здесь ежегодно встречается Сеть по регулированию конфликтов интересов (Canadian Conflict of Interest Network), в которую входят представители федеральных органов власти, органов уровня провинций и местного самоуправления; в Австрии действует Сеть сотрудников по вопросам обеспечения добросовестности (Integritätsbeauftragten-Netzwerk); в Швеции – Сеть противодействия коррупции (Myndighetsnätverket mot korruption), объединяющая представителей государственных органов на площадке Агентства по государственному управлению.

3. Стратегия (Strategy) – определение целей и приоритетов системы поддержания добропорядочности в публичной сфере и разработка механизмов и критериев оценки ее эффективности.

Данный принцип предполагает разработку четкой стратегии, определение целей и путей их достижения, с обязательным проведением предварительной оценки рисков, как это было сделано, например, Великобританией при разработке Антикоррупционной стратегии 2017-2022. К разработке антикоррупционной стратегии при этом могут привлекаться различные группы лиц: так,  в Финляндии в соответствующую межправительственную группу вошли представители полиции, местных органов власти и гражданского общества. Для каждого этапа реализации стратегии должны быть разработаны индикаторы оценки уровня достижения целей, а также последующего мониторинга эффективности реализации принятых мер. Так, в Южной Корее ежегодно проводятся две взаимодополняющие оценки: посредством опроса должностных лиц, граждан и иных заинтересованных сторон – об опыте столкновения и восприятии коррупции, и через предоставление отчетов непосредственно государственными органами/учреждениями и последующей проверки точности представленной в них информации антикоррупционным органом.

4. Стандарты (Standards) – внедрение стандартов поведения для публичных должностных лиц.

Государствам необходимо предусмотреть законодательное закрепление стандартов поведения, включая уголовную ответственность за коррупционные преступления, гражданско-правовое регулирование (в том числе направленное на возможность получения возмещения ущерба), административное регулирование (права и обязанности государственных органов и служащих в их отношениях с общественностью), принятие кодексов поведения (в Руководстве рекомендуется ограничиваться в таких кодексах семью (плюс/минус два) элементами, как это сделано в Австралии или в Дании). Кроме того, следует обеспечить функционирование механизмов информирования об установленных нормах и сформировать четкую систему санкций за их нарушение.

5. Всеобщность (Whole-of-society) – обеспечение соблюдения принципов добропорядочности в организациях частного сектора и гражданского общества.

Для реализации данного принципа государствам необходимо:

  • внедрить стандарты добросовестности в организациях бизнес-сектора – это может быть реализовано посредством установления в законодательстве обязанности принятия антикоррупционных мер, как в Великобритании или Франции, и/или предоставления компаниями отчетов о соблюдении добросовестности, и/или обеспечения контроля взаимодействия с публичным сектором (например, действующий в Испании запрет на заключение контрактов с государственным органом в случае, если в организацию трудоустроился бывший чиновник из этого органа в течение 2 лет после его ухода с должности),
  • внедрить стандарты добросовестности в организациях гражданского общества,
  • установить и обеспечить принятие в качестве общей ответственности принципов добросовестности для граждан – повышать их информированность об ответственности за коррупцию и воспитывать культуру нетерпимости к коррупционным проявлениям (например, в Перу антикоррупционный орган запустил компанию #ПеруанцыЗаПравду (#PeruanosDeVerdad), представив, среди прочего, серию видео на YouTube о нарушениях добросовестности),
  • привлекать заинтересованные стороны к участию в разработке, обновлении и внедрении системы обеспечения добросовестности публичного сектора (так, в разработке принятой в начале 2020 года Антикоррупционной политики Мексики участвовали представители гражданского общества, бизнеса, государственных органов/организаций, сферы науки и иные эксперты со всей страны).

6. Лидерство (Leadership) – повышение осведомленности лиц, занимающих руководящие должности, о мерах по поддержанию добропорядочности и включение в их должностные обязанности соответствующих функций.

Руководители как высшего звена, так и остальных уровней управления в органах и организациях должны своим поведением демонстрировать приверженность принципам добросовестности. Для этого они должны на постоянной основе проходить соответствующее обучение: так, в Германии создан специальный тренировочный центр при Федеральной академии государственного управления, в которой обучаются общественные лидеры, в бельгийской Фландрии совместно с Нидерландами реализуется программа, в рамках которой одни топ-менеджеры выступают «учителями» для других, что способствует обмену реальным практическим опытом.

7. Оценка по заслугам (Merit) – формирование системы, при которой прием на работу и оценка деятельности должностных лиц осуществляются с учетом их личностных и профессиональных качеств.

Для этого должны быть определены квалификационные требования к должностям, критерии оценки эффективности деятельности служащих, внедрены прозрачные и объективные процедуры приема на должность и оценки эффективности службы, созданы механизмы надзора за соблюдением системы заслуг. Например, в США функционирует независимый квазисудебный орган – Совет по защите системы заслуг (Merit Systems Protection Board), который устанавливает и поддерживает в актуальном состоянии стандарты набора и оценки персонал, а также рассматривает жалобы и анализирует решения кадровых служб на предмет возможного применения запрещенных кадровых практик в отношении сотрудников.

8. Наращивание потенциала (Capacity building) – обеспечение информирования, обучения, оказания методической помощи, консультирования для должностных лиц, в том числе по вопросам соблюдения принципов добросовестности.

Чтобы обеспечить соблюдение данного принципа, необходимо убедиться, что:

  • информация о политиках соблюдения добросовестности, правилах и административных процедурах актуальна и доступна. Например, Министерство государственного управления Мексики (Secretaría de la Función Pública) распространяет плакаты с объяснениями того, что значит каждый из принципов и ценностей государственной службы: законность, честность, лояльность, беспристрастность и эффективность (закрепленных в ст.7-11 Кодекса этики должностных лиц федерального правительства Мексики),
  • для служащих/работников организовано регулярное обучение и иные мероприятия по повышению осведомленности. Так, В Литве вопросы соблюдения добросовестности включены в программу обязательного вводного обучения для поступающих на государственную службу. А в США в дополнение к обязательному вводному обучению отдельные категории должностных лиц обязаны ежегодно проходить обучение по вопросам этики (см. §2638.307 и §2638.308 Раздела 5 Кодекса федеральных правил США),
  • выпущены, доведены до сведения и доступны методические материалы и проводятся консультации в целях обеспечения последовательного применения стандартов добросовестности в повседневной деятельности должностных лиц и работников. Например, во Франции HATVP предоставляет индивидуальные консультации по запросу высокопоставленных должностных лиц, а в Польше советники по вопросам добросовестности назначаются непосредственно в государственных органах.

9. Открытость (Openness) – формирование в государственном секторе такой культуры, при которой любые вопросы, связанные с соблюдением этических норм, принципов добропорядочности могли бы свободно обсуждаться, разработка четких правил и процедур и создание механизмов информирования о нарушениях.

Особенно важным элементом при реализации данного принципа представляется создание механизмов защиты заявителей: установление прямых запретов на репрессивные действия в ответ на раскрытие информации и санкций за их нарушение, определение средств правовой защиты заявителей (восстановление в должности, возмещение ущерба), формирование четкой системы рассмотрения и реагирования на жалобы, ведение соответствующей статистики, повышение осведомленности о действующих механизма защиты и т.п. Кроме того, важным является создание необходимой институциональной среды: так, в Канаде Управление Уполномоченного по вопросам обеспечения добросовестности в государственном секторе (Office of the Public Sector Integrity Commissioner), ответственное за расследования и принятие решений по жалобам заявителей, является независимым органом, подотчетным только парламенту.

10. Управление рисками (Risk Management) – внедрение оценки рисков, создание системы реагирования на риски и принятия мер по их минимизации, формирование механизмов внутреннего контроля и реагирования на подозрения в нарушении законов и правил.

Важной особенностью разработки системы по оценке и минимизации рисков является «индивидуальный подход», так как коррупционные риски варьируются в зависимости от сферы деятельности, размера, функций органа/организации. При этом государство может предоставлять органам/организациям методическую помощь во внедрении системы оценки рисков, как это сделано в Канаде, а также оказывать консультационную поддержку, как во Франции. Кроме того, системы оценки рисков требуют регулярного проведения мониторинга их эффективности и внесения необходимых корректировок в случае существенных изменений в деятельности/структуре органа/организации. Так, Управление по налоговым и таможенным сборам Великобритании использует ежемесячный отчет об эффективности деятельности для измерения прогресса в достижении целей и определения областей деятельности, требующих принятия дальнейших действий. А в Нидерландах Управление по содействию неподкупности в государственном секторе (Bureau Integriteitsbevordering Openbare Sector), Управление по вопросам добросовестности Амстердама (Bureau Integriteit de gemeente Amsterdam) и Счетная палата Нидерландов (Algemene Rekenkamer) совместно разработали инструмент самооценки IntoSAINT, который позволяет органам финансового контроля оценивать их уязвимость и устойчивость к нарушениям добросовестности, а также дает рекомендации по улучшению управления системой соблюдения добросовестности.

11. Правоприменение (Enforcement) – обеспечение справедливого, объективного и своевременного привлечения к ответственности в случае нарушений, повышение прозрачности механизмов обеспечения соблюдения стандартов и привлечения к ответственности.

Комплексная система обеспечения добросовестности должна предусматривать: справедливое, объективное и своевременное применение уголовных, гражданско-правовых и/или дисциплинарных мер ответственности за нарушения, механизмы обеспечения надзора, координации, сотрудничества и обмена информацией между соответствующими субъектами в контексте применения таких мер ответственности, формирование механизмов обеспечения прозрачности применения мер ответственности (с соблюдением принципов неприкосновенности частной жизни и конфиденциальности).

12. Надзор (Oversight) – усиление роли внешнего надзора и контроля за системой обеспечения добропорядочности в публичном секторе.

Система внешнего надзора за соблюдением добросовестности может включать: институты омбудсменов, высшие органы финансового контроля (ВОФК), административные суды и суды общей юрисдикции, правоприменительные органы. Распределение контрольных функций будет варьироваться у разных государств: так, в Австрии основным органом в системе контроля за соблюдением добросовестности является Счетная палата (Rechnungshof Österreich), которая оценивает, подходят ли существующие механизмы для предотвращения коррупции в государственных органах, публикует рекомендации по повышению прозрачности, усилению общественного контроля и осведомленности об этих проблемах. При этом важно обеспечить независимость таких органов: например, в Канаде и в Норвегии существуют политики и стандарты для руководителей регулирующих органов, касающиеся «вращающихся дверей».

13. Вовлеченность (Participation) – повышение прозрачности деятельности государственных органов, поощрение участия граждан в разработке государственных решений и общественного контроля.

Данный принцип предусматривает:

  • необходимость обеспечения прозрачности и открытости деятельности государственных органов, например, посредством быстрого реагирования на запросы о доступе к информации (так, в Эстонии ответ должен быть получен в течение 5 дней, в Португалии – 10, в Финляндии и Польше – 15) и обеспечения доступа к открытым данным,
  • создание возможностей для участия заинтересованных лиц в разработке государственной политики: создание фокус-групп, групп экспертов, проведение опросов, организация публичных консультаций,
  • поощрение общественного контроля за случаями конфликтов интересов, доходами и активами должностных лиц (публикация соответствующих деклараций, как во Франции, Латвии и Мексике, или краткого описания деклараций, как в Испании), лоббистской деятельностью (например, через ведение открытого онлайн-реестра лоббистов, как в Канаде, Франции и Ирландии), финансированием политических партий и избирательных кампаний.

Опубликованное Руководство ОЭСР дополнила инструментом для самооценки «уровня зрелости» принятых мер по обеспечению добропорядочности в публичном секторе (OECD Public Integrity Maturity Models), с помощью которого, ответив на ряд вопросов, страны смогут понять, на каком этапе внедрения каждого из 13 принципов ОЭСР они находятся. В дальнейшем организация также планирует представить  Индикаторы добросовестности в публичном секторе (OECD Public Integrity Indicators) и Инструментарий для обеспечения добросовестности в публичном секторе (Public Integrity Toolkit).

Темы
Заявители о коррупции
Комплаенс
Обучение
Декларирование
Прозрачность
Стандарты поведения
Антикоррупционные органы
Гражданское общество
Меры ответственности

Мы используем файлы cookies для улучшения работы сайта НИУ ВШЭ и большего удобства его использования. Более подробную информацию об использовании файлов cookies можно найти здесь, наши правила обработки персональных данных – здесь. Продолжая пользоваться сайтом, вы подтверждаете, что были проинформированы об использовании файлов cookies сайтом НИУ ВШЭ и согласны с нашими правилами обработки персональных данных. Вы можете отключить файлы cookies в настройках Вашего браузера.