Под «нарушением принципов добросовестности» в документе понимается совершение таких преступлений, как коррупция, торговля влиянием, вымогательство, незаконный захват интересов, незаконное присвоение государственных средств и фаворитизм.
Как отмечают авторы Руководства, нарушение принципов добросовестности является одним из главных оснований для привлечения к ответственности должностных лиц органов местного самоуправления (далее – ДЛ, МСУ).
В целях повышения эффективности противодействия соответствующим нарушениям авторы документа рекомендуют:
1. Оценить коррупционные риски
Оценка коррупционных рисков должна учитывать особенности конкретного органа МСУ, в частности, туристическую привлекательность регулируемых территорий, развитие на ней объектов недвижимости и т.д.
Среди наиболее подверженных коррупционным рискам сфер деятельности органов МСУ эксперты AFA выделяют:
- управление персоналом;
- муниципальные закупки;
- выделение субсидий;
- градостроительную деятельность и распоряжение землей.
2. Внедрить меры по предупреждению нарушений принципов добросовестности
К мерам по предупреждению нарушений принципов добросовестности, согласно документу, относятся:
2.1. Принятие кодексов поведения.
При разработке и внедрении кодексов поведения следует:
- учитывать положения, закрепленные в Уставе должностных лиц органов местного самоуправления (La charte de l’élu local);
- предусмотреть положения, касающиеся в том числе конфликта интересов, получения подарков (приглашений), представительских расходов, раскрытия информации о правонарушениях, использования муниципального имущества;
- включать в кодексы примеры недобросовестного поведения, которые бы иллюстрировали присущие соответствующему органу коррупционные риски, а также сведения о лицах, ответственных за соблюдение этических норм.
2.2. Назначение лиц, ответственных за соблюдение этических норм.
С 1 июня 2023 года на органы МСУ во Франции была возложена обязанность по назначению лиц, ответственных за соблюдение этических норм. При назначении такого лица должны быть соблюдены следующие условия:
- кандидат не замещает муниципальную должность или иную должность муниципальной службы в соответствующем органе МСУ на момент назначения;
- кандидат не замещал муниципальные должности на протяжении 3 лет до назначения;
- у кандидата отсутствует конфликт интересов.
2.3. Регулирование получения подарков (приглашений).
Как отмечают авторы Руководства, подарки могут принимать разную форму: продукты питания, книги, подарочные сертификаты, приглашения в рестораны, на спортивные и иные развлекательные мероприятия, оплата путешествий, иные товары и услуги разной стоимости. При этом любые подарки (приглашения) потенциально могут преподноситься с целью повлиять на процесс принятия решения в отношении дарителя. В этой связи в органе МСУ должны быть предусмотрены четкие правила регулирования получения подарков (приглашений) в зависимости от их характера, стоимости, контекста, в котором они преподносятся.
Соответствующие правила могут содержать такие положения, как:
- разграничение символических, приемлемых и неприемлемых подарков (приглашений);
- установление порога стоимости, например, на уровне €70 (около 7 тыс. рублей) или €150 (около 15 тыс. рублей);
- запрет на принятие подарков (приглашений) в случае, если в отношении дарителя принимаются какие-либо муниципальные решения;
- консультирование с лицом, ответственным за соблюдение этических норм, перед принятием подарка (приглашения);
- возложение на ДЛ обязанности декларировать полученные подарки (приглашения), в том числе с указанием имени и должности дарителя, а также обстоятельств их получения.
При этом все ДЛ должны быть проинформированы о действующих правилах получения подарков (приглашений), а сами правила рекомендуется опубликовать в открытом доступе для ознакомления любых контрагентов органа МСУ.
2.4. Регулирование конфликта интересов.
Несмотря на отсутствие на федеральном уровне требования подавать декларацию об интересах для всех категорий ДЛ в органах МСУ, авторы Руководства рекомендуют муниципальным властям предусмотреть соответствующее требование для всех ДЛ.
В случае возникновения конфликта интересов ДЛ должен отказаться от участия в принятии решения и/или отказаться от интересов, являющихся причиной нахождения в ситуации конфликта интересов (если это возможно).
Для того, чтобы понять, находится ли ДЛ в ситуации конфликта интересов, авторы документа предлагают ответить на такие вопросы, как:
- «Замещаю ли я иную должность?»;
- «Принимаю ли я участие в деятельности каких-либо ассоциаций и/или иных учреждений?»;
- «Занимаюсь ли я иной профессиональной деятельностью?»;
- «Занимаются ли мои родственники и/или иные лица, находящиеся со мной в близких отношениях, деятельностью, в отношении которой я могу, в том числе потенциально, принимать решения?»;
- «Имеется ли у меня иная личная заинтересованность, которая может повлиять на исполнение мной обязанностей?».
В Руководстве отдельно подчеркивается важность урегулирования конфликта интересов ДЛ, участвующих в управлении организациями с участием органов МСУ (муниципальными организациями, организациями со смешанным участием органов МСУ и частных компаний, общественными объединениями и т.д.). В данном случае во избежание конфликта интересов ДЛ рекомендуется запретить участвовать в принятии решений, связанных:
- со взаимодействием органа и организации, в которых ДЛ замещает должность;
- с назначением такого ДЛ на должность в организацию и оплатой его труда.
2.5. Регулирование занятия иной оплачиваемой деятельностью.
Ключевые меры регулирования занятия ДЛ иной оплачиваемой деятельностью, согласно документу, включают:
- регулярное оповещение ДЛ о запрете (ограничениях) на занятие такой деятельностью;
- разработка удобных процедур подачи запросов ДЛ на получение разрешения на занятие такой деятельностью (если это возможно);
- контроль за занятием такой деятельностью ДЛ.
2.6. Повышение осведомленности.
Важным элементов противодействия недолжному поведению является просвещение ДЛ по таким вопросам, как:
- соблюдение положений принятого кодекса поведения;
- следование установленному порядку при обнаружении нарушений принципов добросовестности;
- общее понимание причин, форм и последствий коррупционных преступлений, включая соответствующие дисциплинарные и/или уголовные меры ответственности.
2.7. Обеспечение добросовестности при найме персонала.
В целях соблюдения принципов добросовестности при найме персонала и соответствия кандидата установленным к должности требованиям авторы документа рекомендуют:
- составлять и публиковать должностные инструкции по имеющимся вакансиям;
- публиковать объявления о вакансиях в открытом доступе, в том числе на сайте органов МСУ;
- разработать и применять объективные единые критерии оценки кандидатов на должность;
- проводить с кандидатами собеседования, документировать их результаты, а также включать в собеседования вопросы о возможных конфликтах интересов.
2.8. Обеспечение прозрачности муниципальных закупок со стоимостью ниже установленных порогов.
В связи с тем, что стоимость муниципальных закупок нередко находится ниже установленных порогов, соответствующая сфера деятельности органов МСУ подвергается высоким коррупционным рискам из-за отсутствия жестких требований.
Авторы Руководства во избежание коррупционных правонарушений предлагают проводить такие закупки в несколько этапов, включающих следующие меры:
- подготовительный этап: установление прозрачных критериев выбора победителей тендеров, обеспечение нейтральности технических требований и урегулирование конфликта интересов при наличии;
- этап проведения тендеров: приглашение к участию всех желающих лиц, ведение протоколов переговоров с ними и последующий коллегиальный анализ предложений;
- этап исполнения контракта: проведение тщательной проверки соответствия товаров, работ, услуг (ТРУ) условиям контракта, привлечение к ответственности за допуск нарушений, а также возложение обязанности по приемке ТРУ на лицо, отличное от того, кто ранее подписывал контракт с подрядчиком.
При этом органам МСУ рекомендуется уделять более пристальное внимание случаям заключения контрактов с одним и тем же подрядчиком, а также регулярно публиковать в открытом доступе сведения о заключенных контрактах.
2.9. Контроль за выделением субсидий.
Для предупреждения нарушений в рамках выделения субсидий, согласно Руководству, органам МСУ рекомендуется принять следующие меры:
- четко определить правила выделения субсидий, в том числе разработать единую форму заявки на получение субсидии;
- проводить обсуждения выделения субсидий (в обязательном порядке – в случае выделения более €23 тыс. (около 2,3 млн рублей));
- поручить рассмотрение заявок коллегиальному органу и/или разработать схему рассмотрения, включающую этап (этапы) дополнительного контроля;
- принимать меры по урегулированию конфликта интересов при его выявлении;
- составлять соглашения с получателями субсидий и осуществлять контроль за соблюдением их положений.
2.10. Обеспечение добросовестного ведения градостроительной деятельности и распоряжения землями.
В целях минимизации нарушения принципов добросовестности при осуществлении градостроительной деятельности и распоряжения землями авторы Руководства предлагают разрабатывать и принимать соответствующие проекты в несколько этапов:
- подготовительный этап: установление четких целей проекта, фиксирование всех его обсуждений и отстранение от участия в принятии и реализации проекта лиц, имеющих личную заинтересованность в отношении него;
- этап общественных обсуждений: обеспечение широкого информирования населения о проекте и фиксирование всех обязательных и дополнительных обсуждений с участием общественности.
Одновременно во избежание коррупционных правонарушений при выдаче разрешений на строительство органам МСУ предлагается:
- на этапе подачи заявления на строительство информировать общественность о правилах подачи заявлений, присваивать заявлениям уникальный номер для отслеживания, а также отстранять от участия в принятии решений по заявлениям лиц, имеющих личную заинтересованность в соответствующем вопросе;
- на этапе рассмотрения заявлений использовать контрольные списки для проверки заявлений, рассматривать заявления коллегиально, а также проверять законность автоматических утверждений при отсутствии ответа;
- на этапе контроля (надзора) после выдачи разрешения проводить проверки, документировать все замечания и взаимодействия в рамках контрольных (надзорных) мероприятий и привлекать к ответственности в случае выявления нарушений со стороны заявителя, в частности, приостанавливать строительство.
Помимо предложенных в Руководстве рекомендаций, авторы документа напоминают о возможности обратиться к Рекомендациям по предупреждению коррупции в организациях, которые могут быть адаптированы под потребности органов МСУ с учетом описанных в документе особенностей их применения в органах власти и государственных учреждениях.