В докладе подводятся итоги четвертого раунда мониторинга реализации Стамбульского плана действий по борьбе с коррупцией (Istanbul Anti-corruption Action Plan - IAP) в Азербайджане, Армении, Грузии, Казахстане, Киргизии, Монголии, Таджикистане, Украине и Узбекистане. В целом, как отмечено в документе, уровень коррупции в Восточной Европе и Центральной Азии все еще остается высоким: несмотря на проводимые странами региона антикоррупционные реформы, эмпирические данные и опросы о восприятии уровня коррупции свидетельствуют о том, что рассматриваемые страны все еще не привели свое законодательство в соответствие с международными стандартами.
Мы рассмотрели некоторые из анализируемых в докладе достижений и сохраняющихся проблем в сфере противодействия коррупции в указанных странах.
Антикоррупционная политика и институты
I) Разработка антикоррупционной политики
Как отмечают эксперты ОЭСР, с одной стороны, в регионе наметился некоторый прогресс в использовании планирования для разработки антикоррупционной политики. Так, отдельные страны стремятся повысить качество первичных данных для последующей разработки плана мероприятий по противодействию коррупции: например, в Монголии учитываются результаты опросов населения для выявления существующих проблем, в Азербайджане разработка антикоррупционной политики основывается, в том числе на анализе результатов уголовных расследований. В некоторых странах внедрение рискориентированного планирования начато с отдельных отраслей: так, в Армении для четырех сфер – образование, здравоохранение, налогообложение и полицейская деятельность – была проведена оценка коррупционных рисков и на основе ее результатов разработаны планы действий по борьбе с коррупцией.
С другой стороны, использование странами основанного на предварительном анализе текущей ситуации и оценке коррупционных рисков подхода к выстраиванию антикоррупционной политики все еще остается малораспространенным, а базой для ее разработки, как правило, становятся результаты исследований неправительственных организаций и иных заинтересованных сторон, объективность и показательность которых вызывает сомнения. Низким остается и качество механизмов контроля за реализацией антикоррупционной политики: в большинстве случаев он основан не на объективных критериях и показателях, а на отчетах непосредственно органов-исполнителей конкретных задач. Даже в случае наличия надлежащих механизмов мониторинга и контроля соответствующим органам в исследуемых странах зачастую не хватает финансирования для их использования на практике: по этой причине Национальное агентство по предотвращению коррупции Украины не может на регулярной основе проводить исследование коррупции для оценки воздействия антикоррупционных реформ по разработанной им методике.
Эксперты ОЭСР отмечают, что на данный момент государствами рассматриваемого региона больше внимания уделяется формальному выполнению поставленных в плановых документах задач, а не реальным результатам применения соответствующих мер.
II) Информирование и повышение осведомленности
Как отмечается в докладе, в большинстве рассматриваемых стран созданы механизмы повышения осведомленности граждан о проблеме коррупции и мерах по борьбе с ней: например, в Монголии в рамках молодежной кампании «Другое будущее» («ӨӨР ИРЭЭДҮЙ»), изначально призывающей бороться с различными негативными явлениями в обществе, была запущена просветительская инициатива по вопросам противодействия коррупции, символом которой стала канцелярская скрепка а в Украине для повышения осведомленности в вопросах регулирования конфликта интересов были разработаны Методические рекомендации по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, а также проведена серия обучающих мероприятий для центральных исполнительных органов, областных и районных администраций, депутатов и работников органов местного самоуправления. В некоторых странах предусмотрено проведение обучающих мероприятий по вопросам противодействия коррупции среди студентов/школьников или включение соответствующих тем в образовательные программы для учащихся.
Однако в условиях отсутствия надлежащего планирования и оценки результатов воздействия принимаемых мер их реальная остается под вопросом. Примеры стран, в которых предусмотрены механизмы оценки результатов просветительских мер, немногочисленны: к ним можно отнести, например, программу по повышению уровня осведомленности и образования населения Казахстана.
III) Антикоррупционные органы
В большинстве рассматриваемых стран институциональная модель антикоррупционных органов предполагает наличие совещательной структуры (совета, комиссии, комитета) или, реже, специализированного органа или государственного учреждения, основной функцией которых является предупреждение коррупции и, в отдельных случаях, координация деятельности по борьбе с коррупцией в стране: Антикоррупционный совет в Грузии, Национальный совет Таджикистана по противодействию коррупции, Совет по антикоррупционной политике в Армении и т.д. В некоторых странах (Монголия, Казахстан, Азербайджан) на центральный антикоррупционный орган возложены не только превентивные, но и правоприменительные функции в сфере противодействия коррупции.
Однако, как отмечают эксперты ОЭСР, созданным структурам все еще часто не хватает финансовых и кадровых ресурсов, авторитета и независимости для эффективной реализации своих функций. Так, в Азербайджане за координацию более 100 отраслевых планов и за работу по борьбе с коррупцией во всех государственных органах на национальном и местном уровнях отвечает секретариат антикоррупционного органа, состоящий всего из 4 человек. В Монголии, несмотря на наличие в законодательстве критериев выбора руководителя и заместителя руководителя Независимого агентства по борьбе с коррупцией, отсутствовала четкая процедура его выбора или назначения, в результате чего процесс стал субъективным и непрозрачным, а в дальнейшем не раз предпринимались попытки неправомерного увольнения руководителя и заместителя руководителя ведомства, на них постоянно оказывалось давление со стороны правящей элиты. В отдельных случаях имеющиеся у антикоррупционных структур «на бумаге» полномочия и вовсе не используются на практике: например, Комиссия по борьбе с коррупцией Азербайджана, несмотря на заявленные функции по координации антикоррупционной деятельности и принятию широкого спектра мер по предупреждению коррупции, в реальности занимается лишь разработкой антикоррупционной политики.
Низким остается и уровень доступности и наглядности отчетов о результатах деятельности таких структур, в большинстве стран отсутствуют процедуры периодической оценки эффективности их работы.
Предупреждение коррупции
I) Антикоррупционные стандарты на публичной службе
Как отмечается в докладе, за предшествующий период во всех рассматриваемых странах необходимость соблюдения антикоррупционных стандартов в публичном секторе была закреплена в антикоррупционных стратегиях/политиках и/или в стратегиях реформирования государственной службы, были приняты усилия по обеспечению подбора и продвижения кадров и выплаты вознаграждения на основе профессиональных заслуг. Вместе с тем, авторы доклада отмечают, что однозначно говорить о необходимости государственной службы, основанной исключительно на заслугах, в странах переходной экономики нельзя: как показала практика отдельных стран, в период масштабных реформ, в том числе в сфере противодействия коррупции, такая профессиональная стабильность может стать тормозящим фактором.
Принципы, связанные с соблюдением антикоррупционных стандартов в публичном секторе, как правило, закрепляются государствами региона в кодексах этики. Однако в большинстве случаев такие кодексы содержат лишь общие правила либо устарели, а среди должностных лиц не проводится надлежащего обучения, посвященного их соблюдению.
Начиная еще со второго раунда мониторинга, страны планомерно внедряли нормы, регулирующие информирование о замеченных нарушениях (whistleblowing) и имеющие первостепенное значение для обеспечения неподкупности публичной службы, и принимали меры по обеспечению вовлечения граждан и служащих в соответствующую деятельность. За рассматриваемый в докладе период в таких странах, как Киргизия, Украина, Узбекистан были приняты законы о защите информаторов, в Армении, Грузии и Казахстане – о создании каналов информирования. Отдельные страны (Казахстан, Киргизия, Украина) включили в свое законодательство положения о выплате вознаграждения лицам, сообщающим о коррупции.
Еще один важный элемент обеспечения неподкупности на государственной службе – регулирование конфликта интересов. Как отмечено в докладе, почти во всех рассмотренных странах, за исключением Азербайджана, в законодательстве предусмотрены соответствующие нормы. Как правило, они включены в законы о государственной службе и/или в законы о противодействии коррупции, однако в Киргизии и Монголии приняты отдельные нормативные акты, посвященные конфликту интересов. Тем не менее, соответствующее законодательство, по мнению авторов доклада, все еще далеко от совершенства: так, в Монголии в закон были внесены поправки, позволяющие назначать чиновников на государственные должности в ситуациях конфликта интересов, в Грузии положения о конфликте интересов не распространяются на работников по трудовым договорам и на большинство сотрудников юридических лиц публичного права (государственных организаций, созданных на основании закона, постановления, иного нормативного акта, независимых от государственных органов и осуществляющих политическую, государственную, социальную, образовательную, культурную и иную публичную деятельность) а в Казахстане отмечается неэффективность применения мер ответственности за нарушение норм о конфликте интересов. Регулирование конфликтов интересов, как правило, осуществляется специализированными антикоррупционными органами или комиссиями по этике: например, в Грузии такие функции возложены на подразделения внутреннего аудита органов, в Монголии – на Независимое агентство по борьбе с коррупцией (кроме регулирования конфликтов интересов парламентариев и судей). Однако, как отмечают авторы, обеспечение соблюдения соответствующих норм остается на низком уровне.
Часть стран региона достигла прогресса в принятии мер по декларированию активов и интересов: так, в Грузии была внедрена система проверки деклараций (для этого в Бюро государственной службы был создан отдельный департамент, состоящий из 8 сотрудников), в Украине – полностью компьютеризированная система подачи деклараций об активах и имущественных интересах. Другие страны, однако, не продвинулись в данном вопросе: внедрение системы декларирования вновь было отложено в Казахстане, в Армении, которая не могла утвердить форму декларации в течение 15 лет после закрепления соответствующих положений в законодательстве, реализация внедрения декларирования все еще не начата.
II) Добропорядочность бизнеса
Необходимость принятия мер по обеспечению добропорядочности бизнеса предусмотрена в стратегических антикоррупционных документах только четырех из анализируемых стран региона: например, в Грузии она включена в План действий по борьбе с коррупцией.
Как отмечается в докладе, в рассматриваемых странах крупный бизнес преимущественно контролируется олигархами, семейными кланами и коррумпированными политиками, преступными или иными влиятельными группами, а основными проблемами для бизнеса становятся правовая неопределенность и избирательное применение законов судами, недостаточное развитие конкурентной среды и слабая защита прав собственности.
Почву для коррупционных проявлений при этом, как правило, создает «зарегулированность» бизнеса. Вместе с тем, в странах региона наблюдается прогресс в снижении административных барьеров: так, в Таджикистане принята схема проверок, основанная на оценке рисков, и решений, базирующихся на использовании информационных технологий и анализе данных, а в Киргизии количество лицензий и разрешений было сокращено с 586 до 98.
Для снижения рисков коррупции активно используются ИКТ (среди примеров можно назвать создание системы электронных закупок ProZorro в Украине, а также электронный портал для сообщений о коррупции в Грузии) и открытость данных (так, в Украине предусмотрен публичный доступ к реестру бенефициарных собственников компаний, а в Армении сведения о бенефициарных владельцах обязаны раскрывать компании-победители государственных закупок).
Согласно докладу, в рассматриваемых странах почти не применяются меры по стимулированию организаций к внедрению комплаенс-программ (хотя в Киргизии рассматривалась возможность введения «зеленых коридоров» на таможне, при регистрации компаний, в налоговой службе и при закупках товаров, работ и услуг для государственных нужд для компаний, внедривших комплаенс-программу). Исключением можно считать программу Антимонопольного комитета Украины, предусматривающую возможность освобождения организации от ответственности за нарушение законодательства о конкуренции при определенных условиях (таких, как самостоятельное раскрытие информации о своей причастности к неправомерной деятельности и сотрудничество со следствием).
Несмотря на низкий уровень заинтересованности бизнеса во внедрении комплаенс-программ, власти рассматриваемых стран проявляют интерес к их сертификации: так, в Украине для этих целей в 2016 г. была создана Украинская сеть по обеспечению добросовестного ведения бизнеса и комплаенса, однако ни одна компания еще не проходила сертификацию в ней.
Криминализация коррупции и правоприменение
I) Уголовное законодательство против коррупции
Несмотря на активное реформирование уголовного законодательства с тем, чтобы его положения соответствовали международным стандартам, криминализация коррупции в рассматриваемых странах все еще сопряжена с рядом проблем.
Так, отдельные страны региона до сих пор применяют административную ответственность за коррупционные нарушения, в том числе при одновременном установлении «конкурирующих» составов преступлений в уголовном законодательстве. Например, в Узбекистане уголовная ответственность за коммерческий подкуп наступает только в случае, если лицо уже подвергалось наказанию в виде административных санкций за то же правонарушение.
Другие страны выделяют «коррупционные преступления» в отдельную категорию, хотя не все они могут считаться коррупцией в прямом смысле слова или даже быть связанными с коррупцией (например, вошедшие в этот перечень в Украине «хищение оружия с помощью своего служебного положения» и «присвоение различных видов наркотических средств с помощью своего служебного положения» или «контрабанда в случае совершения государственным должностным лицом» в Казахстане).
В некоторых государствах региона (Армения, Таджикистан, Украина) предусмотрен отдельный состав преступления, связанного с подкупом в спорте.
При этом не во всех странах установлена уголовная ответственность не только за получение или дачу взятки, но и за предложение, обещание или просьбу о незаконном вознаграждении, а нематериальные и неимущественные преимущества в качестве предмета подкупа предусмотрены в законодательстве только в Армении, Азербайджане, Грузии и Украине.
Злоупотребление влиянием криминализировано только в Армении, Азербайджане, Грузии и Украине, а незаконное обогащение – в Армении Киргизии, Монголии, Украине.
Уголовная ответственность за коррупцию для юридических лиц предусмотрена в Грузии и Монголии, а также включена в проекты новых уголовных кодексов в Армении и Узбекистане; в Азербайджане, Киргизии и Украине для юридических лиц установлена квазиуголовная ответственность.
II) Процедуры расследования и привлечения к ответственности за коррупционные правонарушения
В отдельных странах региона предусмотрен анализ сведений из государственных реестров и баз данных (Украина), досье в высокорисковых сферах (Грузия) или предыдущих дел и поступающих жалоб (Азербайджан), а также сообщений в СМИ (Украина, Монголия) с тем, чтобы выявить признаки коррупционных нарушений. В Грузии, Украине, Киргизии и Монголии расследование может быть начато на основании анонимного обращения, в Армении, Казахстане и Узбекистане анонимные жалобы могут быть использованы для предварительного сбора сведений, которые могут привести к инициации расследования. Информация от органов финансовой разведки используется в исследуемых странах не так часто, прежде всего из-за плохо сформированных механизмов взаимодействия таких органов с правоохранительными ведомствами.
Различаются в рассматриваемых странах максимальные сроки проведения расследований: так, в Армении срок расследования не ограничен, в Таджикистане он составляет 1 год, а в Киргизии – всего 2 месяца. При этом возможности правоохранительных органов при проведении расследований часто оказываются ограничены, например, из-за затрудненного доступа к реестрам и базам данных или конфиденциальностью информации (так, в Украине следователи не могут использовать один из специальных методов расследования – мониторинг банковских счетов, позволяющий тайно наблюдать за финансовыми операциями по конкретным банковским счетам – из-за того, что его использование составляет государственную тайну и потому не может быть разъяснено сотрудникам банков).
III) Применение уголовной ответственности за коррупцию
Большая часть коррупционных нарушений в рассматриваемых странах выявляется в традиционно наиболее подверженных коррупции сферах: государственные финансы, природные ресурсы, административные услуги (выдача разрешений, лицензий и т.д.), государственные закупки, налоги и таможня, здравоохранение и образование. Среди составов выявляемых преступлений преобладают хищение государственных средств, подделка документов и злоупотребление должностными полномочиями.
В некоторых странах статистика правоприменения по коррупционным делам стала доступна для общественности, например, бесплатный онлайн-доступ к периодически обновляемой подробной статистической информации об уголовных и иных коррупционных преступлениях был предоставлен на веб-сайте Антикоррупционной службы Казахстана; в других странах (Киргизия, Узбекистан) статистика, напротив, является закрытой.
Предсказуемо более распространено привлечение к ответственности за менее значительные коррупционные преступления, в то время как громким делам, связанным с коррупцией со стороны высокопоставленных должностных лиц, в рассматриваемых странах все еще уделяется недостаточно внимания.
IV) Антикоррупционные органы уголовного правосудия
Что касается системы органов, ответственных за правоприменение в делах о коррупции, выбранные странами региона подходы могут быть классифицированы следующим образом:
- специализированные правоохранительные органы по борьбе с коррупцией (Азербайджан, Украина),
- наделенные функциями в сфере противодействия коррупции правоохранительные и/или прокурорские органы страны (Армения, Грузия, Киргизия, Узбекистан),
- многоцелевые специализированные антикоррупционные органы, выполняющие как превентивные, так и правоприменительные функции (Монголия, Таджикистан).
Одной из главных проблем структур, расследующих случаи коррупции, остается отсутствие независимости и оперативной самостоятельности, а также необходимых финансовых и кадровых ресурсов. Например, в Монголии антикоррупционное ведомство наделено правом создавать свои региональные отделения, однако в связи с тем, что ему было отказано в финансировании, для проведения расследований в отдаленных от столицы регионах приходится привлекать полицию. В Украине антикоррупционный орган находится под постоянным давлением правящих элит, которое включало попытки внести изменения в законодательство, связанные с увольнением его директора, возбуждением уголовных дел против детективов и против высшего руководства органа.
Таким образом, несмотря на то, что в исследуемом регионе до сих пор остается достаточно высокий уровень коррупции, страны-участницы IAP продолжают поиск эффективных антикоррупционных механизмов и проводят соответствующие преобразования. Четвертый раунд мониторинга реализации Стамбульского плана действий по борьбе с коррупцией показал, что в большинстве юрисдикций сохраняются серьезные институциональные проблемы в части борьбы с коррупцией: некоторые государства не привели свое законодательство в полное соответствие с международными стандартами, многие принимаемые меры носят лишь формальный характер, специализированным органам не хватает ресурсов и независимости и т.д. Одновременно с этим, практически в каждой исследуемой стране наблюдается наличие определенного прогресса – повышается общий уровень прозрачности и подотчетности, для предотвращения коррупции используются ИКТ (например, системы электронных закупок), предпринимаются попытки использования рискориентированного подхода и анализа данных при разработке антикоррупционных стратегий и правоприменении, появляются новые образовательные инициативы и т.п.
