Авторы документа рассмотрели действующие требования к поведению публичных должностных лиц в следующих областях:

1. Семь принципов публичной жизни

Как отмечается в отчете, реализация принятых Комитетом еще в 1994 году «Семи принципов публичной жизни», включающих бескорыстность, неподкупность, объективность, подотчетность, прозрачность, честность и лидерство и распространяющихся на всех публичных должностных лиц (государственных служащих, лиц, замещающих государственные должности на национальном и муниципальном уровнях, сотрудников органов полиции, судей, работников сферы здравоохранения, образования и т.д.), сегодня неизбежно сталкивается с новыми реалиями, что порождает ряд дополнительных трудностей:

• повышение прозрачности деятельности публичных должностных лиц приводит к формированию такой среды, в которой даже непреднамеренные или технические нарушения этики могут повлечь за собой критику в СМИ и общественное неодобрение;
• массовое распространение социальных сетей требует расширения области применения правил надлежащего поведения (например, введения презумпции того, что любое публичное действие, включая написание комментариев в общедоступных социальных сетях, должно рассматриваться как официальная позиция);
• распространение запугивания как метода достижения политических целей увеличивает риски несоблюдения принципов и т.д.

Кроме того, как показали результаты опросов и фокус-групп, граждане считают действующие механизмы контроля за соблюдением этических норм неэффективными, в том числе из-за практически полного отсутствия ответственности за их несоблюдение.

В своем отчете Комитет не предлагает возможные пути решения указанных проблем. Вместе с тем, авторы документа полагают целесообразным изменение формулировки одного из семи принципов общественной жизни – «лидерство», предусматривающего приверженность должностных лиц публичного сектора остальным шести принципам, активное продвижение указанных принципов в публичном секторе и борьбу с несоблюдением принципов, предлагая включить в нее указание на обязанность должностных лиц уважительно относиться к различным категориям граждан, в том числе обращающихся за получением государственных услуг.

2. Стандарты поведения

В своем докладе Комитет отмечает, что, хотя в Великобритании создана разветвленная система стандартов, закрепленных в форме кодексов, правил и т.д., такие документы нередко применяются ненадлежащим образом. При этом функционированию соответствующей системы присущи некоторые особенности, затрудняющие эффективное соблюдение установленных стандартов:

1. реализация требований кодексов поведения министров, государственных служащих и специальных советников через использование неформальных соглашений и норм, сформировавшихся вокруг каждого кодекса, вместо соблюдения официальных правил и процедур (например, расследования нарушений Кодекса министров могут быть инициированы премьер-министром, который самостоятельно принимает решение о том, является ли заявление о проступке достаточным основанием для начала проверки);
2. недостаточная автономность структур, контролирующих соблюдение правил надлежащего поведения в публичном секторе, а также отсутствие законодательства, регулирующего их функционирование;
3. запутанность системы стандартов, затрудняющая ее понимание общественностью.

Для решения указанных проблем авторы отчета рекомендуют:

• создать более строгую и последовательную систему соблюдения этических норм на государственной службе в соответствии с отчетом Бордмана;
• принять нормативный правовой акт, регулирующий деятельность Независимого советника по интересам министров (Independent Adviser on Ministers’ Interests), Уполномоченного по трудоустройству в государственном секторе (Public Appointments Commissioner) и Консультативного комитета по трудоустройству в частном секторе (Advisory Committee on Business Appointments – ACOBA)*.

Одновременно для того, чтобы сделать систему регулирования стандартов более упорядоченной и понятной, некоторые члены Комитета высказывали предложение о формировании единой комиссии по этике для регулирования правил надлежащего поведения публичных должностных лиц, объединяющей Независимого советника по интересам министров, ACOBA, Уполномоченного по трудоустройству в государственном секторе, Комиссию по гражданской службе (Civil Service Commission), Комиссию по назначениям в Палату лордов (House of Lords Appointments Commission) и Регистратора лоббистов-консультантов (Registrar of Consultant Lobbyists). Появление такой комиссии имеет очевидный плюс – упрощение контроля за соблюдением распределенных по разным кодексам правил за счет создания единой регулирующей структуры. В то же время концентрация власти в органе, не имеющем выборного мандата, системы сдержек и противовесов, отчетных обязательств создаст дополнительные риски злоупотреблений и нарушений, в том числе коррупционных. В этой связи идея формирования единой комиссии была отклонена Комитетом.

3. Кодекс министров и деятельность Независимого советника по интересам министров

В ходе оценки эффективности применения Кодекса министров и деятельности Независимого советника по интересам министров авторы документа также выявили ряд недостатков, для исправления которых были предложены следующие рекомендации:

• исключить из Кодекса министров положения, определяющие порядок управления Кабинетом министров, оставив только нормы, касающиеся этических требований и стандартов поведения;
• законодательно закрепить обязанность премьер-министра самостоятельно, без участия парламента, издавать Кодекс министров;
• обязать премьер-министра проводить консультации с участием Независимого советника по интересам министров в ходе пересмотра и переиздания Кодекса министров;
• включить в Кодекс министров положения, касающиеся санкций, которые могут быть применены премьер-министром к лицам, нарушающим стандарты поведения, в частности, необходимость принести извинения, выплатить штраф, требование об отставке и иные;
• расширить полномочия Независимого советника по интересам министров, предоставив ему право самостоятельно инициировать расследования нарушений Кодекса министров и выносить решения о применении соответствующих санкций;
• публиковать отчет Независимого советника по интересам министров не позднее, чем через 8 недель с момента его представления премьер-министру.

4. Назначение на государственные должности и государственную службу

Процесс назначения на государственные должности и должности государственной службы, согласно отчету, имеет ряд недостатков, в частности:

• распространенность использования неформальных механизмов назначения;
• наличие у министров закрепленных в Кодексе о государственных назначениях (Governance Code for Public Appointments) полномочий по назначению на должности кандидатов, которых приемные комиссии сочли неподходящими.

Авторы отчета предлагают следующие рекомендации для решения данных проблем:

• запретить министрам назначать на должность кандидатов, которых приемные комиссии сочли неподходящими, кроме исключительных случаев; при принятии такого единоличного решения обязать министров аргументированно обосновывать необходимость назначения;
• обязать министров консультироваться с Уполномоченным по трудоустройству в государственном секторе (Public Appointments Commissioner) в отношении состава приемных комиссий для проведения конкурсов при назначении на особо значимые государственные должности;
• обязать председателей приемных комиссий подавать Комиссару по трудоустройству в государственном секторе отчеты о проведении конкурсов при назначении на особо значимые государственные должности;
• выбирать председателей ACOBA и Комиссии по назначениям в Палату лордов (House of Lords Appointments Commission), Регистратора лоббистов-консультантов (Registrar of Consultant Lobbyists), Комиссара по трудоустройству в государственном секторе и Независимого советника по интересам министров с использованием механизма назначения на особо значимые государственные должности, который предусматривает, в том числе, необходимость преобладания в составе приемных комиссий независимых от правительства лиц;
• обязать государственные органы публиковать список всех нерегулируемых и регулируемых назначений;
• расширить круг лиц, на которых распространяются положения Кодекса о государственных назначениях, на неисполнительных директоров государственных органов.

5. Назначения в частном секторе и деятельность ACOBA

Как отмечено в докладе, действующие ограничения на трудоустройство бывших министров, государственных служащих и специальных советников в частном секторе (Business Appointment Rules) являются недостаточно эффективными, в частности, затрагивают только случаи, когда бывшее должностное лицо в период замещения должности оказывало прямое влияние на организацию, в которую хочет поступить на работу после увольнения, а также не включают возможные санкции за нарушение ограничений на трудоустройство после увольнения из государственного сектора. При этом порядок регулирования перехода должностных лиц в частный сектор не зафиксирован в законодательстве, являясь лишь частью кодексов поведения.

Кроме того, как отмечают авторы документа, структуры, ответственные за рассмотрение запросов на трудоустройство в организации частного сектора, не обладают достаточной степенью автономности, в частности, отсутствуют закрепленные на уровне законодательства регуляторные полномочия ACOBA.

Для решения соответствующих проблем Комитет рекомендует:

• изменить длительность запрета на трудоустройство бывших министров, государственных служащих и специальных советников в организации, в отношении которых соответствующее лицо осуществляло государственные функции, с установленного сейчас срока от 1 до 2 лет в зависимости от замещаемой должности до 2 лет для любого должностного лица;
• закрепить право ACOBA и государственных органов в исключительных случаях, например, если публичное должностное лицо занимало особо высокую должность, вводить запрет на лоббирование сроком до 5 лет (сейчас максимальный срок такого запрета составляет 2 года);
• расширить определение лоббистской деятельности, включив в него любую деятельность, осуществляемую в пользу лоббистской организации в течение установленного уполномоченными органами срока;
• закрепить на уровне закона ограничения на трудоустройство в частном секторе бывших министров, государственных служащих и специальных советников, а также меры ответственности за их нарушение (такие, как судебный запрет на занятие определенной должности в организации частного сектора, лишение возможности получить возмещение пенсии или выходного пособия и т.п.);
• закрепить в законодательстве обязательность исполнения решений ACOBA;
• расширить полномочия ACOBA, наделив его правом проведения собственных расследований в отношении нарушений правил трудоустройства бывших должностных лиц, а также случаев неисполнения решений ACOBA и игнорирования ACOBA поступивших запросов на принятие решения;
• обязать государственные органы публиковать деперсонифицированные агрегированные данные о том, сколько заявок в соответствии с правилами трудоустройства должностных лиц в частном секторе подается, одобряется или отклоняется ежегодно;
• обеспечить последовательное применение правил трудоустройства в частном секторе в отношении всех государственных органов и сотрудничество Офиса Кабинета министров (Cabinet Office) с ACOBA при продвижении передового опыта и повышении осведомленности сотрудников о соответствующих требованиях.

6. Лоббистская деятельность

Согласно отчету, лоббистская деятельность в Великобритании характеризуется низкой прозрачностью, в частности, затруднено получение сведений о лицах, продвигающих интересы членов правительства, сроки публикации релевантной информации зачастую превышают установленные нормативными правовыми актами, описания содержания правительственных встреч неоднозначны и неинформативны, сведения, представляющие общественный интерес, часто полностью исключаются из перечня данных, публикуемых в открытом доступе, и т.д.

Для повышения прозрачности в сфере лоббирования, по мнению авторов документа, потребуется ряд изменений, в частности:

• установить обязанность Офиса Кабинета министров агрегировать информацию органов власти о заседаниях и публиковать их в форме доступной, централизованно управляемой базы данных с возможностью поиска;
• разработать стандарты описания содержания заседаний и обеспечить их соблюдение государственными органами;
• закрепить обязанность правительства публиковать декларации интересов членов парламента и пэров ежемесячно, а не ежеквартально;
• обязать правительство описывать встречи, проводимые между организациями и старшими должностными лицами ниже уровня постоянного секретаря, специальными советниками, в релизах о заседаниях;
• обновить положения Кодекса министров, касающиеся лоббистской деятельности, закрепив обязанность должностных лиц сообщать о случаях неформального лоббирования, в том числе с использованием альтернативных форм связи (WhatsApp, Zoom), уполномоченным органам;
• пересмотреть состав информации, которую необходимо публиковать по результатам взаимодействия представителей власти и лоббистов, с целью борьбы с неформальным продвижением интересов, например, расширить понятие «встреча», включив в него случаи взаимодействия через мессенджеры, электронную почту, телефонные звонки и т.д., или добавить новую категорию информации, охватывающую все способы коммуникации, не закрепленные ранее;
• обязать лоббистов-консультантов регистрировать все случаи взаимодействия со специальными советниками, а также старшими государственными служащими ниже уровня постоянного секретаря, в частности, сообщать сведения о дате, получателе интереса и продвигаемом интересе.

*Независимый советник по интересам министров реализует такие функции, как ведение реестра интересов министров, проведение консультаций по запросу министров и расследование случаев ненадлежащего поведения министров по просьбе премьер-министра.

ACOBA отвечает за рассмотрение заявлений о трудоустройстве бывших министров, высокопоставленных государственных служащих и специальных советников в частном секторе.