В документе рассматриваются особенности проведения оценки коррупционных рисков в государственном секторе, целью которой является выявление в деятельности государственных органов системных недостатков, приводящих к коррупции.

Подходы к организации оценки коррупционных рисков на национальном уровне могут различаться по следующим характеристикам:

1. Субъект оценки

В зависимости от того, кто проводит оценку, выделяются три модели: централизованная, децентрализованная и ориентированная на прозрачность.

Централизованная модель предполагает проведение внешней оценки специально определенным для этого государственным органом (как правило, органом, ответственным за противодействие коррупции, или высшим органом аудита) или подразделением в составе иного контролирующего органа (например, Министерства внутренних дел) – по запросу или в случае, если соответствующий государственный орган является фигурантом уголовного разбирательства по делу о коррупции.

Как отмечают эксперты U4, такой подход позволяет непредвзято оценивать внутренние процессы, а при наличии надлежащего механизма последующего мониторинга выполнения рекомендаций – способствовать предотвращению коррупции. Однако централизация оценки требует значительных человеческих и финансовых ресурсов, а также может возлагать излишнюю бюрократическую нагрузку на орган (организацию), в отношении которого проводится оценка, который обычно обязан предоставлять большие объемы данных для анализа.

Примером реализации централизованного подхода является деятельность Департамента по предотвращению коррупции Службы специальных расследований Литвы (Lietuvos Respublikos specialiųjų tyrimų tarnyba), в котором создан Отдел коррупционных рисков, ответственный за выявление несоответствий между существующими нормативными правовыми актами и фактической деятельностью государственных органов и организаций.

Децентрализованная модель предполагает проведение внутренней оценки непосредственно самими органами, без внешнего руководства. Для оценки в данном случае, как правило, используются анкетирование, фокус-группы или интервью – среди всех сотрудников или сотрудников подразделений, деятельность которых связана с высокими коррупционными рисками (управление персоналом, государственные закупки и т.п.).

К преимуществам децентрализованного подхода эксперты U4 относят меньшую потребность в человеческих и финансовых ресурсах, а также возможность рассмотрения индивидуального опыта участников. Вместе с тем использование такого подхода сопряжено с определенными ограничениями, в частности, при наличии соответствующей атмосферы в органе (организации) проведением оценки в условиях, в которых сотрудники будут бояться свободно выражать свои мысли, говоря только то, что, по их мнению, хочет услышать руководство, и нежеланием со стороны руководства принимать меры реагирования по результатам оценки в связи с отсутствием какого-либо внешнего контроля.

В качестве примера реализации децентрализованного подхода можно привести существовавшую до 2016 года в Нидерландах систему SAINT, в рамках которой государственные органы самостоятельно подавали запросы на проведение оценки в Управление по содействию неподкупности в государственном секторе (Bureau Integriteitsbevordering Openbare Sector, далее – Управление), после чего при участии двух сотрудников Управления проводили интервью со служащими и по результатам анализа ответов респондентов получали от Управления рекомендации по снижению коррупционных рисков.

Еще одна модель – ориентация на прозрачность – не используется самостоятельно, но может дополнять централизованный или децентрализованный подход и предполагает обеспечение доступа широкой общественности к информации о коррупционных рисках и повышение прозрачности сведений о деятельности государственных органов (например, о государственных закупках), определенных территорий (городов, муниципалитетов, регионов) или секторов (образование, здравоохранение, строительство и т.п.).

Основным преимуществом такого подхода является прозрачность и доступность данных, которые могут быть использованы организациями гражданского общества, СМИ или любым гражданином, желающими принять участие в деятельности по выявлению и пресечению коррупции. Однако при использовании такой модели, как правило, не предполагается наличие механизмов по минимизации коррупционных рисков, а также требуется выделение значительных ресурсов для сбора данных, разработки и поддержки веб-сайта / приложения, его систематического обновления и т.д.

В качестве примера подхода, ориентированного на прозрачность, можно привести Мексику, где он сочетается с централизацией оценки рисков. Функции по проведению оценки возложены на Национальную антикоррупционную система (Sistema Nacional Anticorrupción – SNA), в которую входят государственные органы (Министерство государственного управления, Высший контрольный орган, Специальная прокуратура, Национальный институт прозрачности и Федеральный суд административной юстиции) и представители гражданского общества (через Комитет гражданского участия – Comité de Participación Ciudadana) и которая имеет подразделения на федеральном и региональном уровнях (всего 32 подразделения). Участники SNA обычно принимают решение о проведении оценки рисков на основе анализа общедоступных данных, отчетов организаций гражданского общества или по запросу Комитета гражданского участия; как правило, функции по проведению оценки возлагаются на одного или нескольких сотрудников SNA, которые по результатам оценки совместно с организациями гражданского общества и представителями научного сообщества разрабатывают рекомендации по минимизации коррупционных рисков.

2. База для оценки

Для оценки коррупционных рисков могут использоваться:

• первичные данные, то есть собираемые проводящими оценку органами самостоятельно;
• вторичные данные.

При этом используемые данные могут быть как количественными (статистические данные), так и качественными (например, ответы, полученные в ходе анкетирования, интервью и/или опроса фокус-групп).

Примером органа, использующего различные типы первичных данных, является Комиссия по искоренению коррупции Индонезии (Komisi Pemberantasan Korupsi), которая для проведения оценки анализирует нормативные правовые акты, а также самостоятельно проводит опросы граждан о восприятии коррупции и качестве предоставления государственных услуг.

В свою очередь, уже упомянутый Департамент по предотвращению коррупции Литвы, напротив, использует вторичные данные, отслеживая расследования СМИ и анализируя результаты проводимых различными ведомствами опросов о восприятии коррупции, на основе которых определяет, какие государственные органы подлежат проверке.

3. Предмет оценки

Оценка может быть направлена на выявление конкретных коррупционных рисков либо обнаружение признаков сразу множества различных рисков, связанных с коррупцией.

Так, в Австрии и Колумбии анализируются данные, позволяющие выявить риски отмывания денег и финансирования терроризма.

В Словении оценивается степень прозрачности деятельности органов, данные о защите разоблачителей, соблюдение положений законодательства гражданами.

В Сербии, Молдавии, Черногории и Албании оценка коррупционных рисков сфокусирована на поиске коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах (проектах нормативных правовых актов).

А в Южной Корее, помимо антикоррупционной экспертизы документов, проводится самооценка мер по борьбе с коррупцией в государственных органах, ежегодный опрос 5000 граждан, направленный на оценку восприятия уровня коррупции в целом, а также опрос государственных служащих и граждан на предмет восприятия уровня коррупции и личного опыта респондентов в отношении более чем 700 государственных учреждений (примечательно, что на проведение такого опроса, по данным U4, Комиссия Южной Кореи по борьбе с коррупцией и защите гражданских прав потратила около $2,5 млн). Кроме того, при подготовке для государственных органов и организаций рекомендаций по снижению коррупционных рисков Комиссия организует фокус-группы с участием экспертов и государственных служащих.

Проблемы и рекомендации

В публикации U4 также обозначены ключевые проблемы, с которыми государство может столкнуться при организации оценки коррупционных рисков, и предложены меры по их устранению:

1. Институциональные ограничения: недостаточная независимость уполномоченных органов; нехватка человеческих и финансовых ресурсов; отсутствие надлежащего взаимодействия с оцениваемыми государственными органами.

Для решения указанной группы проблем эксперты U4 полагают необходимым предусмотреть регулирование соответствующих вопросов на уровне законодательства, включая определение статуса органа, ответственного за проведение оценки, его структуру, учитывающую кадровые потребности такого органа, порядок его функционирования, выделения достаточных ресурсов для его деятельности, порядок взаимодействия с иными государственными органами, прежде всего в части запроса и предоставления необходимых данных.

2. Качество и доступность данных: отсутствие ресурсов для сбора первичных данных; несоответствие предоставляемых вторичных данных требованиях надежности, точности, полноты и непротиворечивости информации; неудобный с точки зрения последующей обработки формат предоставляемых органами данных.

Для решения таких проблем в публикации U4 предлагается наладить взаимодействие с надежными поставщиками данных, инвестировать в создание легко сопоставимых наборов данных вместо хранения информации в виде множества отдельных документов в несовместимых форматах,  обеспечить стандартизированный контроль над сбором данных, в том числе использовать подходящую методологию с учетом имеющихся данных и ресурсов, находя баланс между всеобъемлющим анализом и целенаправленной оценкой целевых видов коррупции.

3. Методология: сложность разработки такой методологии, которая учитывала бы имеющиеся ресурсы и в то же время обеспечивала достаточный охват различных видов коррупции; риск предвзятости и субъективности при выборе методологии и определении предмета оценки.

Для решения проблем, связанных с разработкой методологии оценки, может использоваться:

1) децентрализованная модель оценки (однако при таком подходе существуют риски непоследовательного применения аналитических инструментов и слабой сопоставимости результатов между оцениваемыми органами и организациями);

2) переход с узконаправленной оценки на первом этапе внедрения соответствующего механизма в стране к постепенному расширению перечня оцениваемых коррупционных рисков;

3) установление четких критериев для выбора методологии и предмета оценки направленности;

4) обеспечение прозрачности процесса оценки;

5) вовлечение в процесс оценки заинтересованных сторон, например, проведение консультаций с организациями гражданского общества и иными лицами для получения обратной связи по предлагаемой методологии, а также на протяжении всего процесса оценки.

4. Меры реагирования: отсутствие механизмов контроля принятых по итогам оценки мер по минимизации выявленных рисков.

Для решения данной проблемы специалисты U4 полагают необходимым включать требования к проведению последующего мониторинга в любую систему оценки рисков; при этом выбор формата таких требований – принудительное представление отчетов, закрепленное в законе в качестве обязанности, или добровольное выполнение рекомендаций, основанное на хороших отношениях между государственными учреждениями, – будет зависеть от особенностей конкретной страны.