В 2018 году на конференции в Лондоне в рамках Берлинского процесса 6 стран региона Западных Балкан – Албания, Босния и Герцеговина, Черногория, Северная Македония, Сербия и Косово – взяли на себя ряд обязательств в области борьбы с коррупцией, а также соблюдения требований законодательства Европейского Союза. В своем докладе эксперты GI-TOC проанализировали степень их выполнения указанными государствами по состоянию на 2021 год.

1. Албания

В ходе лондонской конференции Албания обязалась принять меры, направленные на:

• повышение эффективности государственно-частного партнерства;
• повышение прозрачности государственных закупок, включая внедрение процедур электронных закупок и использование Стандарта публикации открытых данных по государственным контрактам (Open Contracting Data Standart – OCDS);
• обеспечение участия в процессе оценки прозрачности фискальной системы, проводимой Международным валютным фондом;
• совершенствование механизмов защиты заявителей;
• повышение прозрачности бенефициарного владения;
• искоренение культуры коррупции, в том числе повышение уровня подготовки по вопросам этики и добросовестности, а также антикоррупционного образования;
• присоединение к Единому стандарту отчетности;
• присоединение к Аддисской налоговой инициативе;
• присоединение к Инициативе обеспечения прозрачности в добывающих отраслях;
• обеспечение выполнения всех рекомендаций ГРЕКО.

Для выполнения взятых на себя обязательств страной был принят ряд нормативных правовых актов (в том числе Закон «О создании реестра бенефициарных владельцев» (Law «On the Register of the Beneficiary Owners»), Закон «Об управлении арестованными и конфискованными активами» (Law «On the Administration of Sequestrated and Confiscated Assets»), Закон «Об автоматическом обмене информацией о финансовых счетах» (Law «On Automatic Exchange of Information on Financial Accounts»)), соглашений (например, меморандум о взаимопонимании между Комиссией по государственным закупкам и Партнерством по открытым контрактам (Memorandum of Understanding between the Public Procurement Commission and the Open Contracting Partnership on 5 October 2020), направленный на содействие внедрению OCDS, и Многосторонняя конвенция по реализации мер, связанных с налоговыми договорами (The Multilateral Convention to Implement Tax Treaty Related Measures)), а также внедрены кодексы поведения для членов парламента.

Одновременно были внесены поправки в действующее законодательство, в том числе в Закон «О политических партиях» (Law «On Political Parties») и Избирательный кодекс (The Electoral Code of the Republic of Albania), а также утвержден План действий на 2020–2023 гг. по реализации межсекторальной стратегии борьбы с коррупцией.

При этом, несмотря на предпринятые шаги по совершенствованию законодательства, уровень доверия общества к государственным структурам оставался низким, в связи с чем власти Албании дополнительно инициировали серию профессиональных и этических проверок сотрудников судебных органов и полиции, а также высокопоставленных чиновников.

Помимо законодательных и стратегических мер, страна предприняла усилия по повышению эффективности правоприменения, прежде всего в части расследования транснациональных преступлений: благодаря активизации международного сотрудничества было проведено несколько успешных крупномасштабных антикоррупционных операций.

Однако, как отмечают эксперты GI-TOC, уровень коррупции в стране по-прежнему остается достаточно высоким, а проводимые расследования зачастую не приводят к вынесению обвинений. При этом даже в случае доведения дела до обвинительного приговора существуют затруднения с использованием таких инструментов, как замораживание и конфискация незаконно приобретенных активов: албанское законодательство не признает сокрытие доходов от незаконной деятельности отдельным преступлением и может преследовать за него только в рамках законодательства об отмывании доходов, что, в свою очередь, не позволяет использовать соответствующие механизмы в делах о нарушении антикоррупционного законодательства, а полномочия созданного в стране Агентства по управлению арестованными и конфискованными активами (Agjencia e Administrimit të Pasurive të Sekuestruara dhe Konfiskuara) распространяются только на активы, полученные в результате нарушений законодательства о борьбе с мафией. В этой связи для хотя бы частичного решения этих проблем в Албании планировалось создание Управления по возврату активов, которое на момент проведения исследования GI-TOC, однако, еще не было сформировано.

Несмотря на то что в стране была создана специальная структура по борьбе с коррупцией, включающая Национальное бюро расследований (Byroja Kombëtare e Hetimit), Специальную прокуратуру по борьбе с коррупцией и организованной преступностью (Prokuroria e Posaçme) и Специальный суд по борьбе с коррупцией и организованной преступностью (Gjykata Speciale kundër Korrupsionit dhe Krimit të Organizuar), число окончательных обвинительных приговоров в отношении высокопоставленных чиновников остается крайне низким.

Не приблизилась страна и к выполнению обязательства о развитии законодательства по защите лиц, сообщающих о коррупции: принятый впервые в 2016 году закон прямо не предусматривает механизмов правовой защиты для таких лиц, что становится сдерживающим фактором для них.

Одновременно раскрытию информации о преступлениях, в том числе совершаемых высокопоставленными чиновниками, препятствует отсутствие надлежащей свободы СМИ и механизмов защиты журналистов от преследования.

Обязательство, касающееся обеспечения прозрачности государственных закупок Албания также пока не сумела выполнить должным образом: несмотря на внесение в нормативные правовые акты изменений, направленных на усиление контроля за государственными закупками и заключением государственных контрактов, албанские компании отмечают, что на практике они продолжают сталкиваться с отсутствием прозрачности при участии в государственных тендерах.

2. Босния и Герцеговина

Босния и Герцеговина в ходе конференции приняла на себя такие обязательства, как:

• оказание поддержки всем органам по предотвращению и борьбе с коррупцией (например, Агентству по предотвращению коррупции и координации против коррупции (Agencija za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije), а также обеспечение их независимости и предоставление необходимых ресурсов;
• пересмотр и модернизация законодательства о финансировании политических партий;
• повышение прозрачности и неподкупности в ходе проведения государственных закупок, получения доходов государством, а также прохождения государственной службы;
• совершенствование процессов обмена информацией между различными органами, ответственными за предотвращение и борьбу с коррупционными правонарушениями.

Как отмечают эксперты GI-TOC, для выполнения этих обязательств в стране были приняты различные стратегические документы и нормативные правовые акты, касающиеся противодействия коррупции и организованной преступности, усовершенствовано уголовное законодательство, сформированы новые государственные структуры, выработаны подходы к борьбе с коррупцией в государственном и частном секторах.

Однако все эти меры имеют разрозненный характер, во многом по причине того, что в стране фактически существует несколько автономных субъектов, которые предпринимают шаги по борьбе с коррупцией лишь в пределах своих территорий и в соответствии с собственными нуждами, в связи с чем общая антикоррупционная система в стране остается сложной, децентрализованной и плохо скоординированной. Отсутствие единых решений, экстраполированных на всю страну, становится барьером для выполнения взятых на себя в ходе конференции обязательств.

Кроме того, как подчеркивается в докладе, существующая в стране система уголовного преследования в значительной степени неэффективна для борьбы с коррупционными преступлениями: лишь небольшое количество дел, связанных с коррупцией, заканчивается вынесением обвинительных приговоров из-за длительности судебных разбирательств, а действующая система санкций не соответствуют тяжести коррупционных преступлений и, как следствие, не является сдерживающим фактором для коррупционеров. Одновременно в Боснии и Герцеговине отсутствуют единые подходы к замораживанию и конфискации активов, полученных в результате неправомерной деятельности, созданные в стране отдельные уполномоченные органы не имеют механизмов для обеспечения межведомственного взаимодействия и координации, что провоцирует непоследовательное применение соответствующего законодательства.

Неэффективность правоприменительной системы дополняется и наличием большого количества факторов, стимулирующих коррупцию, таких как низкий уровень прозрачности и неоправданная сложность процедур в рамках государственных закупок, отсутствие единого для всей страны законодательства, регулирующего государственно-частное партнерство, отсутствие требований раскрытия информации о бенефициарных собственниках организаций, низкий административный потенциал Агентства по государственным закупкам (Public Procurement Agency – PPA).

Как следствие, в Боснии и Герцеговине высокий уровень коррупции. Однако в отсутствие действенных механизмов защиты заявителей, независимости и свободы СМИ, а также в условиях глубоко укоренившегося недоверия общества к власти и ощущения вездесущности коррупции информация о коррупционных нарушениях чаще всего так и остается скрытой от ведома правоохранительных органов.

Для решения хотя бы некоторых из обозначенных проблем авторы доклада рекомендуют властям Боснии и Герцеговины, прежде всего, принять меры по обеспечению эффективности работы судебных и правоохранительных органов, в том числе за счет усиления надзора за председателями судов/главными прокурорами, принятия законодательных и иных мер по сокращению сроков судебных разбирательств, совершенствования механизмов сотрудничества между правоохранительными органами, а также пересмотреть правила государственного управления и стратегии управления государственными финансами с тем, чтобы нивелировать проблему нескоординированности принимаемых решений и препятствовать возможному воздействию на судебную и правоохранительную системы.

3. Косово

Косово в ходе конференции в пределах своих обязательств сделало особый акцент на разоблачении коррупции, модернизации системы государственных закупок, усилении защиты заявителей, обеспечении доступа к информации о бенефициарных собственных для органов, проводящих расследования, и содействии развитию культуры нетерпимости к коррупции.

В стране уже существует определенная законодательная база для предупреждения и борьбы с коррупцией, соответствующая требованиями ЕС. Ее наличие позволило стране достичь некоторого прогресса в расследовании и преследовании высокопоставленных чиновников, в замораживании и конфискации незаконных активов, в том числе за счет внедрения общих баз данных, обеспечивающих взаимный доступ к информации для полиции, налоговых и таможенных органов. Кроме того, в Косово были созданы специальные отделы в судах, занимающиеся делами о коррупции и организованной преступности среди высокопоставленных должностных лиц.

Однако, как отмечают авторы доклада, на практике за последние годы ситуация с коррупцией в стране ухудшилась. Среди причин распространенной коррупции эксперты GI-TOC при этом выделяют, прежде всего, отсутствие прозрачности и подотчетности деятельности государственных органов, а в том числе осуществления государственных закупок.

Кроме того, в стране все еще остается крайне низким уровень правоприменения. Несмотря на отдельные успешные операции, например, по ликвидации преступной деятельности в буферной зоне между Косово и Сербией, в ходе которого было арестовано множество коррумпированных полицейских, в последнее время в стране выросло количество оправдательных приговоров, а размеры конфискованных по соответствующим делам денежных средств остаются несоизмеримо малы по сравнению с суммами полученных нарушителями в результате неправомерной деятельности средств. Соответственно, Косово все еще требуется укрепление судебной и правоохранительной системы и исключение политического вмешательства в оперативную деятельность любого соответствующего органа.

Барьером для выполнения данных на конференции обещаний является и недостаточная проработанность действующего законодательства. Например, Закон Косово о защите осведомителей (Law No. 06/L-085 for the Protection of Whistleblowers) не соответствует европейским и международным стандартам, так как не содержит положений, устанавливающих обязанность органов и организаций создавать каналы информирования о нарушениях или предусматривать санкций за действия репрессивного характера в отношении заявителей, и почти не применяется на практике. Другие законы, например, об обеспечении добросовестности, о конфликте интересов, до сих пор действуют в своей первоначальной редакции, и никаких мер по повышению эффективности их правоприменения в стране не предпринимается. Как отмечают авторы доклада, большинство инициатив по совершенствованию антикоррупционного законодательства и механизмов борьбы с коррупцией, например, предложения по проведению оценки работы ключевых высокопоставленных чиновников, подозреваемых в коррупции, или усилению контроля за расходованием государственных средств, просто блокируются действующим правительством.

4. Черногория

Черногория, как и другие страны, в ходе конференции обязалась принять меры по:

• регулированию государственно-частного партнерства;
• повышению прозрачности государственных закупок, в том числе посредством внедрения электронных закупок и Стандарта публикации открытых данных по государственным контрактам;
• присоединению к инициативе Единого стандарта отчетности;
• обеспечению эффективности работы антикоррупционного органа;
• повышению уровня неподкупности на государственной службе;
• обеспечению проведения обучающих мероприятий по антикоррупционной тематике.

В стране был принят ряд мер, направленных на выполнение указанных обязательств. Так, большая часть информации о государственных закупках теперь доступна в электронной форме (на платном портале), а новый закон о государственных закупках установил процедуры для проведения инспекционного контроля в случае подозрительных закупок; было увеличено количество обучающих мероприятий, посвященных теме раскрытия информации о фактах коррупции и защите заявителей; был принят обновленный кодекс этики министров; 98% органов утвердили планы по обеспечению неподкупности; была разработана официальная методология оценки систем антикоррупционного комплаенса в организациях.

Вместе с тем, предупреждение и борьба с коррупцией в стране все еще остаются на недостаточно высоком уровне.

Так, Агентство по предотвращению коррупции (Agencija za Sprječavanje Korupcije – ASK) по-прежнему считается органом, не имеющим реального административного веса, который фактически ориентирован только на проведение антикоррупционного обучения и просвещения и не выполняет своих функций по привлечению к ответственности за коррупционные нарушения: во время последних парламентских выборов 2020 г. ASK, ответственное за контроль финансирования политических партий и избирательных кампаний, проявило полную индифферентность к выявлению и пресечению нарушений.

Многие нормативные правовые акты, которые должны были быть приняты страной в целях выполнения взятых на себя обязательств, так и остались на уровне законопроектов.

Все еще является подверженным высоким рискам коррупции процесс осуществления государственных закупок: Черногория так и не присоединилась к Стандарту публикации открытых данных по государственным контрактам, в связи с чем государственные органы по-прежнему публикуют ограниченный объем сведений о закупках.

Как и в других странах, в Черногории наблюдается отсутствие надлежащих механизмов защиты журналистов, а в прошлом году ситуация заметно ухудшилась в связи с внесением изменений в закон о СМИ, обязавших журналистов раскрывать свои источники информации по запросу органов прокуратуры в случаях, когда это «необходимо для защиты национальной безопасности, территориальной целостности и здоровья».

5. Северная Македония

Северная Македония в ходе конференции обязалась:

• усовершенствовать механизмы обмена информацией между финансовым сектором и подразделением финансовой разведки для обеспечения правоохранительных органов оперативными данными;
• создать независимый антикоррупционный орган, обеспечив его необходимыми ресурсами;
• усовершенствовать законодательство о возврате активов;
• обеспечить СМИ возможностью объективно и независимо освещать темы, связанные с коррупцией, в том числе публиковать информацию о государственных расходах и об активах должностных лиц;
• обеспечить выполнение рекомендаций ГРЕКО.

К настоящему времени, как отмечают авторы доклада, Северная Македония добилась значительного прогресса в выполнении некоторых из указанных обязательств.

Так, в стране было разработано и протестировано программное обеспечение для отслеживания бенефициарных собственников компаний и принят нормативный акт, предусматривающий необходимость его использования, а также ведения реестра бенефициарных собственников и его публикации в открытом доступе.

Кроме того, для повышения прозрачности государственных финансов была создана онлайн-платформа «Открытые финансы».

Важными шагами по активизации борьбы с коррупцией в стране стали также выделение правительством дополнительных ресурсов Государственной комиссии по предупреждению коррупции (Државна комисија за спречување на корупција) и создание отдельного подразделения по возврату активов в Специальной прокуратуре.

Однако, несмотря на значительные положительные изменения, произошедшие в стране, о выполнении всех рекомендаций ГРЕКО на данный момент говорить не приходится. В частности, в Северной Македонии все еще не был создан независимый антикоррупционный орган и не были приняты меры по модернизации законодательства о возврате активов.

6. Сербия

В ходе конференции Сербия обязалась, в первую очередь:

• усовершенствовать механизмы обмена информацией для обеспечения правоохранительных органов оперативными сведениями, необходимыми для выявления и борьбы с отмыванием коррупционных доходов;
• усовершенствовать законодательство о государственно-частном партнерстве;
• принять меры по укреплению потенциала антикоррупционных органов, судов и органов прокуратуры;
• принять новую национальную антикоррупционную стратегию и создать координационный орган, который будет обладать необходимыми полномочиями и инструментами для мониторинга реализации принимаемых мер по предупреждению коррупции;
• модернизировать законодательство о конфискации доходов, полученных в результате неправомерной деятельности.

В рамках выполнения указанных обязательств в Сербии были приняты Закон о предотвращении коррупции (Law on prevention of corruption), Закон о государственных закупках (Law on Public Procurement) и кодекс поведения членов парламента.

В стране также были реализованы меры по повышению эффективности правоприменения Закона о защите заявителей (Zakon o zaštiti uzbunjivača:128/2014-3): важным прецедентом здесь стало восстановление в должности высокопоставленного чиновника, который был уволен за раскрытие информации о коррупции.

Авторы доклада положительно оценивают и проводимую Агентством по предотвращению коррупции (Агенција за спречавање корупције – АСК) работу по антикоррупционному образованию: в частности, ведомство провело несколько тренингов по вопросам регулирования лоббистской деятельности, утвердило программу обучения по предупреждению коррупции и обеспечению добросовестности в обществе, а также опубликовало руководство по проведению тренингов для государственных органов.

Однако ряд взятых на себя обязательств на данный момент остается невыполненным Сербией. В частности, в стране отсутствует действующая национальная антикоррупционная стратегия и соответствующий координационный орган, не приняты меры, направленные на защиту от политического давления представителей СМИ, неправительственных организаций, членов Совета по борьбе с коррупцией (Savet sa Borbu Protiv Korupcije), не обеспечена должная степень прозрачности государственных закупок.