Согласно документу, расследования случаев «большой коррупции» (grand corruption), в которых фигурируют высокопоставленные должностные лица и/или значительные размеры незаконного вознаграждения/неправомерной выгоды, характеризуются высоким уровнем безнаказанности. Основной способ борьбы с коррупцией – уголовное преследование на территории страны, где имела место преступная деятельность, – оказывается в данном случае малоэффективным, так как имеет ряд существенных ограничений: нехватка ресурсов, слабая правовая база, ограниченная автономность контрольных, надзорных, правоприменительных и судебных органов, что не всегда позволяет надлежащим образом расследовать трансграничные преступления и выявлять сложные схемы отмывания доходов.

В этой связи для противодействия «большой коррупции» может быть целесообразно использовать альтернативные методы и инструменты:

Уголовная ответственность

1. Международные суды

Одним из таких альтернативных способов привлечения к ответственности за «большую коррупцию» может стать обращение к международным судам (например, Международному уголовному суду) или к интернационализированным (гибридным) уголовным судам, которые сочетают свойственные как национальным, так и международным судам элементы организации, структуры, места в судебной системе, применения законов и осуществления уголовного судопроизводства (подобные суды существуют в Сьерра-Леоне, Камбодже, Ливане, Восточном Тиморе, Косово). Такие суды имеют параллельную юрисдикцию в случае, если национальные суды не готовы предоставить достаточные гарантии независимости и беспристрастности или не в состоянии эффективно проводить расследования и привлекать нарушителей к ответственности.

В настоящее время юрисдикция таких судов не распространяется на коррупционные преступления, однако, как отмечено в документе, с течением времени ситуация может измениться: некоторые эксперты (см., например, здесь и здесь) полагают целесообразным признать коррупцию преступлением против человечества и/или нарушением прав человека, что позволит международным судам рассматривать соответствующие дела.

Одновременно ряд исследователей, политиков и лидеров отдельных государств (см., например, здесь, здесь и здесь) выступают за создание специализированного Международного антикоррупционного суда (International Anti-Corruption Court – IACC), обладающего юрисдикцией в отношении коррупционных преступлений, предусмотренных Конвенцией ООН против коррупции (The United Nations Convention against Corruption), которые были совершены высокопоставленными должностными лицами. Работая по принципу взаимодополняемости, он должен будет расследовать только те случаи, когда национальные правительства не хотят или не могут привлекать к ответственности участников коррупционных взаимодействий такого уровня.

Среди преимуществ создания такой структуры его апологеты отмечают свободу от прямого политического вмешательства, создание удобных механизмов для возврата и репатриации похищенных активов, а также возможность оказания консультационной поддержки экспертами-следователями, прокурорами и судьями IACC коллегам в национальных органах. Однако существуют и серьезные опасения относительно политической жизнеспособности такого института, издержек на его создание и перспектив дальнейшего функционирования IACC.

2. Экстратерриториальное уголовное преследование

Привлечение к ответственности за «большую коррупцию» может осуществляться в рамках признаваемого международным правом экстратерриториального правоприменения, которое позволяет государствам преследовать виновных лиц за преступления, в том числе связанные с коррупцией, даже если они были совершены не на их территории.

В развитие данного механизма, согласно документу U4, между странами может быть заключено соглашение об универсальной уголовной юрисдикции, в рамках которой привлечение виновных лиц к ответственности будет основываться исключительно на характере преступления, без учета места его совершения, гражданства предполагаемого или осужденного преступника, гражданства жертвы или любой другой связи с конкретным государством.

Возможность ведения уголовного преследования за транснациональные преступления в любой юрисдикции позволит устранить многие препятствия для исполнительного производства, однако при использовании подобных механизмов могут возникать иные проблемы, в частности, связанные со сложностью сбора доказательств преступления, совершенного в другой стране, зависимостью исхода правоприменения от наличия процедур экстрадиции в конкретной юрисдикции и т.д.

3. Частное обвинение

Еще одним инструментом для борьбы с «большой коррупцией» может быть выдвижение частных обвинений – когда уголовное преследование инициируется не прокурором или следователем от имени государства, а по иску потерпевшего или его близких.

Однако, несмотря на существование такого механизма в ряде стран, суды, как правило, рассматривают иски, касающиеся незаконных действий, только в том случае, если они поданы лицами или организациями, которые наделены соответствующим правом по законодательству данной страны. Кроме того, во многих юрисдикциях одним из условий для подачи иска является наличие у истца прямого и конкретного интереса к предмету иска, что в случае с «большой коррупцией» может быть сложно доказать. Так, в США от потенциальных истцов требуется подтвердить, что в связи с неправомерными действиями ответчика им был нанесен конкретный и определенный ущерб, в Германии – что прямой ущерб был нанесен их личным законным интересам. В то же время в Испании, Колумбии и ЮАР граждане могут подать иск, если вопрос затрагивает общественные интересы.

4. Внешние правоохранительные и следственные структуры

Наконец, к расследованию масштабных коррупционных преступлений и привлечению к уголовной ответственности виновных лиц могут привлекаться внешние антикоррупционные структуры, реализующие правоохранительные и следственные функции, например:

• Международная комиссия против безнаказанности в Гватемале (International Commission against Impunity in Guatemala), наделенная полномочиями по расследованию деятельности преступных организаций в стране, подаче административных жалоб на государственных должностных лиц, участию в дисциплинарных разбирательствах в качестве заинтересованной третьей стороны, сбору и обработке сообщений о фактах коррупции;
• Миссия по поддержке борьбы с коррупцией и безнаказанностью в Гондурасе (Mission to Support the Fight against Corruption and Impunity in Honduras), занимающаяся расследованием крупных коррупционных дел, сбором и обработкой сообщений разоблачителей коррупции, отбором и аттестацией сотрудников правоохранительных органов, ответственных за противодействие коррупции, консультированием местных правоохранительных органов по вопросам расследования и преследования за коррупцию в уголовном и/или административном порядке и возврата активов, а также осуществляющая контроль и надзор за такими органами;
• Миссия Европейского союза по вопросам верховенства закона в Косово (European Union Rule of Law Mission in Kosovo), уполномоченная на рассмотрение коррупционных дел и обладающая правом отмены решений местных судов и органов власти;
• Европейская прокуратура (European Public Prosecutor's Office), в функции которой входит расследование и преследование за преступления, затрагивающие бюджет ЕС, включая коррупционные.

Гражданско-правовая ответственность

5. Гражданские иски правоохранительных органов

Как отмечено в документе, для борьбы с «большой коррупцией» не менее значимыми являются гражданские разбирательства, инициируемые правоохранителями: с одной стороны, они могут оказаться более простыми, чем уголовные, с точки зрения привлечения виновных лиц к ответственности, с другой – могут при этом предусматривать не менее существенные санкции.

Так, в США гражданское разбирательство может быть инициировано в отношении физических и юридических лиц в случае нарушения положений Закона о коррупционных практиках за рубежом (Foreign Corrupt Practices Act – FCPA), в Бразилии – в отношении государственных должностных лиц, нарушивших положения Закона от 2 июня 1992 г. №8.429 «О санкциях за совершение актов административной недобросовестности» (Lei nº 8.429, de 2º de Junho de 1992 Dispõe sobre as sanções aplicáveis em virtude da prática de atos de improbidade administrativa, de que trata o § 4º do art. 37 da Constituição Federal; e dá outras providências).

При этом санкции, которые могут быть применены в такого рода разбирательствах, как правило, направлены не столько на наказание виновного лица, сколько на возврат активов и, в частности, возмещение ущерба жертвам коррупции или иных преступлений. Соответствующие санкции включают, например:

• конфискацию без вынесения обвинительного приговора;
• предписание о необъясненном богатстве;
• обязательство по возвращению незаконно присвоенного имущества;
• обязательство по удовлетворению имущественных претензий;
• обязательство по удовлетворению персональных претензий;
• прямое взыскание, предполагающее подачу государством в суды других юрисдикций гражданских исков, касающихся возврата активов, полученных в результате неправомерной деятельности.

У такого механизма, однако, существует ряд ограничений: отсутствие в большинстве стран возможности конфискации активов без вынесения обвинительного приговора, высокие юридические издержки, связанные с судебными разбирательствами, и сложность определения местонахождения похищенных активов в связи с использованием – особенно в случае «большой коррупции» – сложных схем вывода и отмывания преступных доходов.

6. Гражданские иски жертв коррупции

Не менее важным, согласно докладу U4, является возможность претендовать на возмещение ущерба в рамках гражданских разбирательств у жертв преступления, в том числе за счет:

• реституции;
• компенсации экономического ущерба;
• предоставления медицинской и психологической помощи, юридических и социальных услуг;
• сатисфакции – прекращения продолжающихся нарушений, проведения расследования, принесения нарушителем публичных извинений и применения к нему мер ответственности;
• реализации мер, направленных на предотвращение нарушений в будущем.

При этом жертвы коррупционных преступлений должны иметь право на справедливое, публичное, проводящееся в разумные сроки разбирательство компетентным, независимым и беспристрастным судом, действующим в соответствии с законом, а государство обязано предоставлять им доступ к эффективным средствам судебной защиты и возможности требовать возмещения ущерба.

Однако, несмотря на то, что законодательная база, предусматривающая подачу исков жертвами коррупции, существует во многих странах, на практике реальное возмещение им ущерба/предоставление помощи и компенсаций имеет место довольно редко.

Иные виды ответственности

7. Административные санкции

Помимо уголовного преследования и гражданских разбирательств, эффективным инструментом в борьбе с «большой коррупцией» может быть привлечение к административной ответственности. Как правило, такая дополнительная форма ответственности используется применительно к юридическим лицам, вовлеченным в коррупцию, что может быть особенно актуально для стран, в которых не предусмотрена возможность привлечения организаций к уголовной ответственности. Так, совершение коррупционного преступления может стать основанием для привлечения компании к административной ответственности в соответствии с законодательством 11 стран, в том числе Бразилии, Германии, Колумбии, Мексики и России, а наказания, которые могут быть применены в данном случае, включают:

• штрафы и иные денежные взыскания;
• конфискацию/реституцию активов;
• отзыв или приостановление действия лицензий, разрешений и исключений;
• запрет на участие в государственных закупках;
• запрет на рекламу;
• ограничение доступа к государственным льготам, например, налоговым льготам, субсидированным кредитам, льготам по продвижению экспорта;
• ликвидацию организации и иные.

8. Дисциплинарные санкции

Еще один дополнительный механизм привлечения виновных лиц к ответственности – наложение дисциплинарных санкций, применяемое, прежде всего, в отношении должностных лиц. Дисциплинарная ответственность, как правило, наступает в случае нарушения ими установленных специальным законодательством ограничений и запретов, в том числе антикоррупционных, или кодексов поведения. Соответствующие санкции могут предусматривать:

• предупреждение о неполном служебном (должностном) соответствии;
• отстранение от должности;
• понижение в должности;
• освобождение от должности (exoneration).

9. Санкции международных организаций

Вводить санкции могут и международные организации.

Так, применять меры ответственности в случае угрозы миру и безопасности уполномочен, например, Совет Безопасности ООН (United Nations Security Council): хотя коррупция как отдельное направление для разбирательства в такой инстанции еще не рассматривалась, коррупционная составляющая фигурировала в решениях, касающихся урегулирования напряженности в Ливии и Либерии (Резолюция ООН 2570 и Резолюция ООН 2308).

Вводить санкции в связи с грубыми нарушениями прав человека и совершением действий, подрывающих демократию и верховенство права, имеет право Европейский Союз (ЕС): в частности, недавно им были заморожены все находящиеся в ЕС активы должностных лиц Египта, Туниса, Украины и Ливана, обвиненных в причастности к «большой коррупции».

Наконец, санкции, связанные с коррупцией, могут налагать многосторонние банки развития в случае ненадлежащего использования предоставляемых ими средств. Чаще всего такие институты используют различные формы отстранения (debarment), при этом у каждого банка развития существует своя система санкций: так, Группа Всемирного банка применяет пять «уровней жесткости» санкций – предупреждение, условное недопущение, отстранение, отстранение с условным освобождением и/или возмещение ущерба (финансового или иного), – выбор из которых осуществляется специальным Советом в соответствии с Рекомендациями по определению наказаний.

10. Адресные санкции

В последнее время странами все чаще применяются адресные санкции, направленные на привлечение к ответственности конкретных физических и/или юридических лиц, вовлеченных в коррупцию.  В отличие от общих экономических или торговых санкций, они в гораздо меньшей степени затрагивают широкую общественность и обычно имеют географическую или «тематическую» направленность.

Так, в США был принят Закон Магнитского (Global Magnitsky Human Rights Accountability Act), изначально нацеленный на лиц, причастных к аресту, применению пыток и смерти разоблачителя Сергея Магнитского, который позднее был распространен на всех лиц, виновных в нарушении прав человека и «значительных коррупционных действиях, включая экспроприацию частных или государственных активов для личной выгоды, коррупцию, связанную с государственными контрактами или добычей полезных ископаемых и природных ресурсов, взяточничество или содействие или перевод доходов от коррупции в иностранные юрисдикции»: для них законом предусматриваются такие санкции, как запрет на въезд в США (аннулирование виз) и заморозка активов (запрет на сделки, платежи и экспорт).

Позднее похожие нормативные акты были приняты в иных странах (по состоянию на 2022 год, таких государств было не менее 12), например, в Канаде – Закон от 2017 года «О правосудии для жертв коррумпированных иностранных должностных лиц» (Justice for Victims of Corrupt Foreign Officials Act), в Великобритании – Правила применения санкций для борьбы с международной коррупцией (The Global Anti-Corruption Sanctions Regulations 2021) и т.п.

11. Санкции за несоблюдение принципов ОЭСР

Национальные координационные центры, осуществляющие мониторинг соблюдения Руководящих принципов ОЭСР для многонациональных предприятий (OECD Guidelines for Multinational Enterprises), на сегодняшний день существуют в 51 юрисдикции. В некоторых из них такие центры обладают полномочиями выносить определения о соответствии поведение компаний Руководящим принципам, а компетентные органы страны при этом могут применять к организациям, которые будут признаны нарушающими Руководящие принципы, меры ответственности в виде ограниченного доступа к стимулированию экспорта или другим экономическим выгодам.

Хотя количество получаемых координационными центрами сообщений, касающихся нарушений, связанных с коррупцией, остается небольшим по сравнению с сообщениями о нарушениях в сфере прав человека и защиты окружающей среды, теоретически возможность выносить такие определение может позволить привлекать компании к ответственности за нарушение антикоррупционных стандартов, предусмотренных Руководящими принципами.

Международные процедуры в области прав человека

Помимо механизмов привлечения к ответственности за коррупцию, ряд международных организаций (в частности, Межамериканский суд по правам человека, Европейский суд по правам человека, Суд по правам человека Экономического сообщества стран Западной Африки), ответственных за рассмотрение заявлений о нарушениях прав человека, в зависимости от обстоятельств, может принимать меры, направленные на возмещение ущерба жертвам «большой коррупции». В частности, такие организации могут подтвердить, что «большая коррупция» является нарушением прав человека, признать за заявителем права, необходимые для выявления коррупционных преступлений (например, право на доступ к информации), или выступить в качестве площадки для освещения последствий коррупции и поиска различных форм возмещения ущерба, даже если они не уполномочены непосредственно расследовать неправомерную деятельность.

Кроме этого, некоторые организации, например, Совет по правам человека ООН (United Nations Human Rights Council), могут принимать некоторые иные меры, направленные на борьбу с «большой коррупцией», например, адресовать информацию о коррупционных нарушениях, полученную от разоблачителей, компетентным органам тех стран, в которых они имели место, или создавать и направлять в государства внешние следственные группы – в форме миссий по установлению фактов преступлений или комиссий по расследованию серьезных нарушений прав человека.

В некоторых международных соглашениях о правах человека также предусмотрено учреждение специальных органов, состоящих из независимых экспертов, ответственных за мониторинг выполнения соглашений и принятие решений по жалобам, поданным против государств-участников.