ОЭСР опубликовала обзор мер по противодействию коррупции и продвижению добросовестности

Как отмечено в документе, даже относительно положительные результаты антикоррупционной деятельности в странах-членах ОЭСР (далее – страны ОЭСР) не позволяют говорить о приближении к цели искоренения коррупции. В частности, существуют проблемы и ограничения по принятию мер в следующих областях:

1. Реализация антикоррупционных стратегий

Как отмечено в документе, большинство стран ОЭСР (71%) имеет действующую антикоррупционную стратегию.

Однако не во всех юрисдикциях такие стратегии разрабатываются и принимаются на уровне высших органов власти: в некоторых странах стратегии утверждаются отдельными исполнительными органами, в связи с чем они могут не отражать общегосударственную политику, а также не иметь надлежащей политической поддержки.

Кроме того, антикоррупционные стратегии нередко являются «морально устаревшими» – государства игнорируют новые риски, фокусируясь исключительно на традиционных с точки зрения борьбы с коррупцией областях, включая:

совершение правонарушений, связанных с мошенничеством и коррупцией, – в 81% стратегий противодействие таким преступлениям выдвинуто на первый план;
государственные закупки – 78%;
внутренний аудит, управление рисками – 74%;
управление человеческими ресурсами – 70%;
деятельность организаций частного сектора и государственных предприятий – 67%;
управление государственным бюджетом – 59%;
иные сферы, такие как инфраструктурное развитие, строительство, здравоохранение, образование, налогообложение, таможенное дело – 48%.

При этом в процессе разработки целей антикоррупционных стратегий лишь в 18 из 27 стран использовались инструменты анализа фактических данных, и не более, чем в половине государств к обсуждению проектов стратегий привлекались иные заинтересованные стороны – представители гражданского общества и частного сектора.

Одновременно авторы документа отмечают, что лишь две трети мер, закрепленных в таких стратегиях, в итоге реализуется на практике. Как правило, к невозможности воплотить все цели стратегии приводит нехватка ресурсов, смещение фокуса политического внимания и/или некорректное управление реализацией стратегий.

2. Управление коррупционными рисками и осуществление внутреннего контроля

Во многих странах ОЭСР принимаются меры по управлению коррупционными рисками и осуществлению внутреннего контроля в государственном секторе. Так, 70% государств выпустили руководства по предотвращению мошенничества и коррупции при осуществлении внутреннего контроля, а 71% – установил обязанность включать коррупционные риски в систему управления рисками.

Однако на практике нормативные правовые акты, принятые на уровне правительств, не всегда последовательно применяются в государственных органах, в частности:

только в 6 странах за последние 3 года все государственные органы провели оценку рисков, в том числе коррупционных;
лишь в 7 юрисдикциях в документы государственных органов были включены обязанности по управлению рисками;
в 5 странах не менее половины государственных органов запланировали проведение внутренних аудиторских проверок, связанных с мошенничеством и коррупцией.

3. Лоббистская деятельность

По мнению авторов документа, представление (лоббирование) интересов – наиболее слабо регулируемая сфера, подверженная коррупции.

Так, законодательно закрепленное регулирование соответствующей деятельности предусмотрено только в 17 из 38 стран ОЭСР. При этом лишь в 11 из них принят кодекс поведения, устанавливающий правила взаимодействия между государственными должностными лицами и лоббистами, а также определены меры ответственности за нарушение соответствующих норм.

Не менее серьезной проблемой остается и низкий уровень прозрачности деятельности лоббистов, что повышает риски оказания неправомерного влияния. Хотя во всех 17 странах ОЭСР, принявших нормативные правовые акты о лоббировании, имеются общедоступные реестры лоббистов, лишь в 8 из них публикуются не только имена соответствующих лиц, но и сведения о нормативных правовых актах, в отношении которых у них имеется заинтересованность, и только в 3 из указанных 8 также включены данные о суммах расходов на лоббирование интересов. Одновременно только в 12 государствах в открытом доступе находятся повестки дня министров, в которых содержится информация о том, с кем они встречаются и что обсуждают.

4. Конфликт интересов

В отличие от лоббистской деятельности, нормы, касающиеся регулирования конфликта интересов, приняты в большинстве стран ОЭСР. Чаще всего в соответствующих нормативных актах:

определены ситуации, которые считаются конфликтом интересов или могут привести к его возникновению, и меры по урегулированию конфликта интересов;
установлена обязанность государственных должностных лиц подавать декларации об интересах и/или уведомление о возникновении личной заинтересованности/конфликта интересов;
предусмотрены меры ответственности за нарушение положений о конфликте интересов;
определены иные ограничения, запреты и обязанности для государственных должностных лиц, связанные с конфликтом интересов.

Однако, как правило, в странах ОЭСР отсутствуют законодательно закрепленные процедуры представления и проверки содержания деклараций об интересах и/или заявлений о наличии личной заинтересованности; одновременно в ряде юрисдикций обязанность по подаче таких деклараций установлена лишь для узкого круга должностных лиц.

При этом контроль за выполнением установленных нормативными актами требований на практике осуществляется далеко не везде:

лишь в 22 из 29 стран, в которых предусмотрено преставление деклараций интересов членами правительства, собираются данные об исполнении соответствующей обязанности;
представление деклараций членами парламента контролируется только в 21 из 32 стран, установивших соответствующее требование;
из 19 стран, в которых декларации должны представлять судьи, мониторинг исполнения обязанности осуществляется только в 10;
в 11 из 26 стран, где декларации интересов обязаны подавать высшие должностные лица, осуществляется контроль представления ими деклараций.

Как подчеркивают авторы документа, во многих государствах также отсутствует тщательная проверка деклараций.

Кроме того, почти все страны ОЭСР не осуществляют последующий контроль в части того, был ли на самом деле урегулирован конфликт интересов. Как следствие, даже если конфликт интересов остался неурегулированным, ответственность за это может не наступить – как отмечено в документе, лишь в 10 странах ОЭСР (из 30, для которых доступны соответствующие данные), за последние 3 года применялись санкции за нарушение положений о конфликте интересов.

5. Финансирование политических партий и избирательных кампаний

Согласно документу, принимаемые в странах ОЭСР положения о финансировании политических партий и избирательных кампаний в текущих условиях не позволяют снизить коррупционные риски и требуют актуализации.

Так, около половины стран ОЭСР до сих пор не запретили взносы анонимного характера, лишь 74% стран наложили запрет на получение взносов от иностранных спонсоров. В некоторых странах, включая Австралию, Данию и Швецию, законодательство и вовсе не предусматривает никаких ограничений на финансирование политических партий и избирательных кампаний. При этом, как отмечают эксперты ОЭСР, легитимизация получения анонимных взносов не позволяет тщательно проверить источники финансирования и оценить законность средств, а недостаточный контроль за получением иностранных средств может приводить к неправомерному влиянию.

Одновременно только в 60% стран ОЭСР имеются независимые органы, осуществляющие надзор за финансированием политических партий и избирательных кампаний, а установленные для политических акторов требования по предоставлению финансовой отчетности нарушаются в большинстве юрисдикций: так, только в 15 государствах за последние 5 лет политические партии представили годовые отчеты в сроки, определенные национальным законодательством; лишь в 22 странах такие отчеты являются общедоступными.

6. Прозрачность публичной информации

Авторы документа обращают внимание на то, что прозрачность публичной информации стимулирует государственных должностных лиц действовать добросовестно и повышает подотчетность процессов разработки государственной политики и государственного управления.

Согласно документу, в области открытости публичной информации страны ОЭСР достигли следующих результатов:

в 23 странах все государственные органы и организации, выполняющие государственные функции, являются держателями публичной информации, право запрашивать которую имеет любое лицо;
в 32 странах установлены четкие процедуры запроса публичной информации, включая сроки обработки таких запросов и право обжалования вынесенного решения;
в 26 странах на законодательном уровне закреплен перечень данных, которые должны быть опубликованы в открытом доступе;
28 стран создали органы, ответственные за мониторинг публикации открытых данных.

Однако обозначенные результаты касаются в основном узкого перечня сведений, включая информацию о результатах выборов, тексты законопроектов, консолидированные версии законов, данные о государственном бюджете и государственных закупках, реестры юридических лиц, данные земельного кадастра. При этом менее половины стран ОЭСР регулярно публикуют повестки заседаний правительства, декларации об активах, краткие отчеты о запросах на доступ к информации и менее трети – повестки дня министров, декларации интересов и сведения о заработных платах высших государственных должностных лиц.

7. Решение экологических проблем

Как отмечено в документе, в настоящее время большое значение для правительств многих стран, в том числе стран ОЭСР, имеют вопросы изменения климата и решения других связанных с экологией задач. Однако недостаточная изученность данной темы, а также необходимость тесного взаимодействия с представителями частного сектора значительно повышают коррупционные риски:

решение экологических проблем предусматривает вовлечение в процесс большого количества заинтересованных сторон, в том числе крупных нефтяных и газовых компаний, которые могут оказывать неправомерное влияние с целью «торможения» перехода на безопасные для экологии способы добычи/производства;
«зеленый переход» создает почву для манипулирования национальными решениями со стороны иностранных компаний, например, желающих получить доступ к энергетическим рынкам;
появление консультативных и экспертных групп по вопросам изменения климата при отсутствии должного регулирования конфликтов интересов может привести к продвижению неправомерного влияния противников «зеленого перехода», и т.д.

Для того, чтобы минимизировать соответствующие риски, авторы документа рекомендуют правоохранительным органам наращивать потенциал расследования коррупционных правонарушений в секторах, имеющих решающее значение для решения экологических проблем, в том числе в сфере добычи и переработки полезных ископаемых, лесной отрасли, водоохранной отрасли и т.д., а также укреплять международное сотрудничество при расследовании соответствующих дел.

8. Искусственный интеллект (ИИ)

Согласно документу, ИИ, включая машинное обучение, может изменить методы выявления, прогнозирования и снижения коррупционных рисков в масштабах, недоступных при использовании только традиционных подходов.

Так, ИИ как инструмент борьбы с коррупцией предоставляет следующие возможности:

оценивать риски и прогнозировать вероятное мошенничество и/или коррупцию в государственном секторе за счет методов, которые ранее были недоступны или требовали слишком большого количества ресурсов;
ускорять проверку деклараций об активах;
повышать эффективность предоставления государственных услуг, выполнения административных функций;
обнаруживать коррупционные правонарушения в сферах, характеризующихся высокой транзакционной нагрузкой, включая сферы здравоохранения, таможенного дела, инфраструктурных проектов, государственных закупок, налогообложения;
ускорять подготовку следственной документации, в том числе в делах о подкупе иностранных должностных лиц;
совершенствовать меры противодействия коррупции в организациях за счет повышения эффективности мониторинга транзакций, выявления подозрительных платежей и неправомерных действий сотрудников, подготовки прогнозов по коррупционным рискам и т.д.

С другой стороны, использование ИИ также может создать новые коррупционные риски, в частности:

обучение ИИ на базах данных низкого качества может привести к ошибкам первого и второго рода (неспособность выявить признаки коррупции там, где они есть, или обнаружение признаков там, где их нет), увеличению длительности обработки данных и т.п.
принятие ИИ непрозрачных решений может затруднить работу органов аудита, а также привести к падению уровня доверия со стороны населения;
использование ИИ недобросовестными лицами, например, для поиска уязвимостей в государственных системах.

9. Иностранное вмешательство

Как отмечено в документе, важным аспектом иностранного вмешательства является использование лазеек в антикоррупционных системах государств-мишеней для достижения геополитических целей.

В этом контексте авторы документа призывают оценивать коррупционные риски не только с точки зрения потенциальных финансовых потерь и частоты возникновения коррупционных правонарушений, но и с позиции возможного ущерба, который захват элит и органов власти может нанести способности государственных институтов работать и отстаивать общественные интересы. После проведения оценки таких рисков эксперты ОЭСР призывают страны принимать меры по устранению пробелов в политике, позволяющих воздействовать на целый ряд субъектов государственного сектора, адаптируя системы противодействия коррупции для минимизации выявленных рисков.

*В своем отчете ОЭСР опирается в том числе на данные индикаторов общественной добросовестности ОЭСР (OECD Public Integrity Indicators), разработанных на основе Рекомендаций Совета ОЭСР по общественной добросовестности (OECD Recommendation of the Council on Public Integrity).