Проект «Прозрачность» (Transparency Project), запущенный в прошлом году совместно с Межамериканским банком развития и Управлением Генерального прокурора Колумбии, предусматривал создание тестовой модели по проверке концепции (PoC) использования основанного на блокчейне программного обеспечения (на базе публичной блокчейн-платформы Ethereum) в рамках проведения в 2020 году закупок по государственной программе обеспечения питанием нуждающихся детей в Колумбии (Programa de Alimentación Escolar).

Целью проекта стало изучение возможностей и ограничений использования блокчейн-технологии для противодействия коррупции в государственных закупках, в том числе в зависимости от выбранной модели обеспечения доступа к данным: эксклюзивной (permissioned) или инклюзивной (permissionless). Кроме того, в докладе представлены общие предложения по совершенствованию мер противодействия коррупции в  государственных закупках и вовлечению гражданского общества в процесс контроля коррупционных рисков, возникающих в ходе закупочных процедур.

Авторы доклада, выделяя 4 основных этапа в процессе государственных закупок (планирование, отбор участников, оценка участников, реализация и мониторинг), отмечают, что данный проект был ориентирован только на второй и третий этапы (прием и оценка заявок потенциальных поставщиков).

Проект предусматривает использование ПО для противодействия коррупционным проявлениям за счет использования 5 составляющих:

1. постоянное и защищенное от проникновения извне ведение записей обо всех действиях;
2. прозрачность и подотчетность процедур в режиме реального времени;
3. автоматизация функций с использованием «умных контрактов»[2];
4. снижение зависимости от дискреционных решений, принимаемых централизованно участниками процесса или органами власти;
5. расширение вовлеченности гражданского общества.

Отбор и оценка заявок с использованием исследуемого ПО включают 13 стадий (с учетом особенностей процесса закупок в Колумбии):

1) регистрация поставщиков в системе – каждый потенциальный участник получает уникальный код («ID поставщика»), с использованием которого, в сочетании с идентификатором конкретной закупки, генерируется одноразовая учетная запись для анонимной подачи заявки («скрытый ID»);

2) первичная публикация конкурсной документации  – заказчик  загружает проект конкурсной документации, система создает смарт-контракт на проект, который находится в распределенной системе хранения файлов, совместимой с сетью блокчейн (например, IPFS); в проекте содержатся все условия закупки и критерии оценки заявок, а также сведения о начальной цене контракта, которую, как предлагают авторы, до определенного момента стоит оставлять скрытой, чтобы не нарушать конкурентность торгов;

3) общественное обсуждение проекта конкурсной документации – общественность и потенциальные поставщики комментируют размещенную заказчиком документацию, задают вопросы по ней или выражают озабоченность теми или иными условиями; все предложения записываются в хеш[3]; заказчик, при необходимости, вносит изменения в документацию; в случае подозрения на неправомерную деятельность, например, внесение изменений в последний момент с целью скрыть их от контроля общественности, они отмечаются в системе «красным флажком»;

4) окончательная публикация конкурсной документации – заказчик загружает скорректированную по результатам предыдущего этапа конкурсную документацию, для нее создается новый смарт-контракт; хеш документации также публикуется в смарт-контракте; после окончательной публикации в документацию уже не могут вноситься изменения;

5) отзыв, отмена или новая закупка – на данном этапе заказчик может остановить проведение закупки и начать заново, отказаться от конкурсных процедур и выбрать единственного поставщика, полностью отказаться от проведения закупки; для каждого такого решения в систему должно быть внесено обоснование;

6) начало торгов – участники представляют зашифрованные предложения о цене контракта с использованием скрытого ID; на данном этапе информация о ценовых предложениях видна только поставщику, подающему предложение; каждый комплект закупочной документации хранится в распределенной системе хранения файлов, а каждое ценовое предложение – в отдельном смарт-контракте; эти сведения в дальнейшем могут быть использованы для проверки на предмет возможных манипуляций с заявкой;

7) окончание торгов – торги автоматически закрываются в соответствии с запрограммированным сроком, после чего заявки не принимаются;

8) раскрытие ставок – заказчик автоматически просит всех участников раскрыть ценовые предложения, а также представить свои скрытые ID и ключи для расшифровки предложения; сделать это смогут только те участники, у который программа подтвердит связь между скрытым ID и ID поставщика;

9) первичная оценка заявок – программа автоматически оценивает поданные заявки на предмет их соответствия минимальным критериям; информация о выбранных для перехода в следующий этап оценки заявках записывается в виде смарт-контрактов; результаты оценки автоматически публикуются для проверки;

10) общественное обсуждение первичной оценки заявок – получение комментариев, их запись в хеш с выводом в смарт-контракт; при необходимости заявки и ценовые предложения могут оцениваться по хешу на предмет внесения изменений после подачи заявки или публикации ценовых предложений;

11) итоговая оценка заявок – заказчик, вручную или автоматически, присваивает баллы по каждому разделу заявки; баллы автоматически суммируются системой, на основе итоговых сумм предлагается победитель; если выбранный заказчиком поставщик отличается от предложенного системой, это отмечается «красным флажком»; оценки, общий балл и принятое решение публикуются для проверки;

12) общественное обсуждение итоговой оценки заявок – получение комментариев, их запись в хеш с выводом в смарт-контракт; объединение информации о любых изменениях после общественного обсуждения, публикация итоговых результатов, решения и сведений о баллах, набранных победителем;

13) публикация окончательного решения – все записи сохраняются в блокчейн-системе, являются постоянными и защищенными от несанкционированного доступа, доступны для публичного контроля; записи также сохраняются в централизованной базе данных.

По результатам реализации проекта были выделены достоинства и недостатки использования инклюзивной и эксклюзивной моделей доступа в блокчейн-системе. В частности, ВЭФ отмечает, что хотя использование инклюзивной системы имеет ряд значимых достоинств – прежде всего, возможность обеспечения постоянства и большей безопасности данных в связи с децентрализацией системы, а также контроля за результатами всех этапов торгов со стороны общественности в условиях открытого доступа к данным, ей свойственны и несколько заметных недостатков:

• низкая масштабируемость данных (ограниченное количество обрабатываемых транзакций в секунду),
• необходимость оплаты комиссий за транзакции,
• сложность обеспечения анонимности поставщиков (при оплате комиссий за транзакцию данные о поставщике в инклюзивной блокчейн-системе являются открытыми),
• использование для оплаты криптовалют (что создает дополнительные сложности соответствия существующей нормативной правовой среде, а также требует дополнительного обучения участников закупок),
• подверженность спам-атакам и «энергетическим» атакам,
• затраты электроэнергии, необходимой для функционирования системы,
• сложность управления/внесения исправлений/обновления системы.

Использование закрытой системы позволяет решить данные проблемы, так как:

• отсутствует необходимость уплаты комиссий за транзакции (следовательно, нет проблемы анонимности, излишних расходов, спам-атак, необходимости обучения поставщиков работе с крипотовалютой и встраивания особенностей ее использования в систему местного законодательства),
• имеется возможность увеличивать масштабируемость данных,
• в систему, ввиду ее централизации, легче вносить исправления, обновления или реализовывать решению по управлению ею (например, в случае, если была замечена неправомерная/подозрительная деятельность).

Главным недостатком эксклюзивного доступа к системе является низкая безопасность и целостность данных, как следствие – априори большая подверженность коррупции.

В этой связи в качестве альтернативы авторы доклада предлагают использовать гибридную модель доступа, сочетающую в себе достоинства инклюзивной и эксклюзивной моделей.

По итогам работы, помимо доклада, была опубликована модель системы запроса предложений, содержащая примеры функциональных спецификаций, которые могут использовать органы, желающие разработать собственную систему контроля закупок на основе блокчейн-технологии. Кроме того, ВЭФ представил сопроводительный исследовательский отчет, в котором даны рекомендации по выбору показателей для оценки эффективности системы закупок на базе блокчейна; информация о государственной программе обеспечения питанием Колумбии и нормативной правовой базе страны, регулирующей использование блокчейн-технологии и криптовалют; сведения о принятых международными организациями усилиях по противодействию коррупции в государственных закупках и иных областях государственного регулирования, в которых может использоваться технология блокчейна; а также информация о публикациях для дополнительного погружения в тему. .

Хотя возможности использования технологии блокчейна в государственных закупках уже не раз становились предметом пристального внимания международных организаций и государственных органов (см., например, опыт Азиатского банка развития, регулятора рынка электроэнергии в Южной Корее и одного из административных районов Сеула), проект ВЭФ стал первым, в котором «применяется многомерный подход к экспериментам с использованием блокчейна для борьбы с коррупцией».

Вместе с тем, первая версия разработанного ПО изначально направлена на минимизацию использования лишь ограниченного набора коррупционных практик, свойственных государственным закупкам: так, как уже отмечалось, проект охватывает только этапы подачи и оценки заявок; кроме того, как видно, ПО позволяет анализировать данные только в рамках текущей закупки, без учета сведений о предшествующих закупочных процедурах.

Одновременно в докладе приведен перечень областей, регулирование которых с использованием технологии блокчейна могло бы стать предметом исследования на следующем этапе проекта, в том числе:

• мониторинг контрактов, заключаемых с единственным поставщиком;
• отслеживание и учет в рамках текущих закупочных процедур работы поставщиков при реализации предшествующих контрактов;
• расширенная аналитика информации о предыдущих закупках, позволяющая, например, отследить такие признаки коррупционных практик, как систематическая победа одних и тех же поставщиков;
• отслеживание платежей подрядчикам после присуждения контракта и в течение периода исполнения договора, а также платежей субподрядчикам и т.д.

Таким образом, в том виде, в котором внедрение технологии блокчейна в закупочные процессы предлагается в проекте ВЭФ, оно может помочь предотвратить использование лишь отдельных недолжных приемов из весьма обширного арсенала. Причем с большинством коррупционных практик, бороться с которыми авторы предлагают посредством блокчейна, например, с отсутствием прозрачности на всех этапах закупки или с риском внесения изменений в закупочную документацию в интересах определенного участника, можно справляться и без использования блокчейн-систем, совершенствуя «традиционные» электронные информационные системы государственных закупок. Кроме того, как признают сами авторы, некоторые коррупционные практики вообще невозможно предотвратить лишь путем внедрения технологических решений, в частности, сговор поставщиков между собой и/или с заказчиком и подкуп, имеющий место вне системы закупок (то есть без использования средств, полученных поставщиком за выполнение контракта). Возможно, более значимый потенциал использования блокчейн-технологий заложен в их применении для осуществления платежей по контрактам (между заказчиком и исполнителем, а также между исполнителем и соисполнителями), что теоретически позволило бы противодействовать коррупционным практикам, связанным с недолжным авансированием и использованием субподрядов. Однако этот вопрос потребует дальнейших исследований и серьёзной проработки, особенно вопросов использования криптовалют, как с нормативной, так и с технической точек зрения.