Как отмечено в документе, нередко коррупция является не отдельным явлением, каковой ее часто считают, а частью существующей в определенной отрасли и/или регионе целостной системы, характеризующейся:

• вовлечением множества действующих лиц: так, в коррупционную систему могут входить представители государственных органов, в том числе и антикоррупционных, частного сектора, неправительственных организаций, участники организованных преступных группировок, различного рода посредники (банки, лица, оказывающие консультационные и юридические услуги и т.п.) и иные участники;
• наличием устойчивых неформальных правил: при этом такие правила могут существовать параллельно с формальными нормами или замещать их;
• выполнением определенной политической, экономической или социальной функции: коррупция становится частью системы в случае, если ее цели оказываются более масштабными, чем получение личной выгоды, например, победа на выборах, оказание влияния на принимаемые государственные решения, получение привилегий для отдельной группы лиц, выполнение определенных социальных ролей, а также преодоление дисфункций государственного управления, в частности, дефицита товаров, работ, услуг, предоставляемых населению государством, бюрократизма или общей нехватки возможностей для принятие необходимых решений.

Признаками, которые могут указывать на наличие системной коррупции, являются:

• малое количество обвинительных приговоров за коррупционные преступления при широком распространении коррупции;
• значительное количество случаев предъявления обвинений в коррупции во время выборов;
• неизменно низкий уровень институционального доверия, в том числе доверия органам власти;
• несоответствие между формальными и неформальными нормами;
• сохраняющийся даже при смене власти уровень коррупции в различных отраслях;
• перманентно низкий уровень эффективности государственного управления (например, постоянное недостижение целевых показателей эффективности);
• принятие населением высокого уровня коррупции как неизбежной реальности.

Существование такой системности значительно снижает действенность предпринимаемых мер по противодействию коррупции.

В таких условиях происходит ослабление механизмов подотчетности, так как большинство людей либо фактически вовлекаются в коррупцию – принимают коррупцию как норму, прельщаются получением потенциальной личной выгоды или не могут противостоять политическому и/или социальному давлению, – либо не имеют институциональных альтернатив. В свою очередь, увеличение количества участников системы ведет к уменьшению числа потенциальных разоблачителей коррупции, компрометации механизмов подотчетности или их применению коррумпированными лицами в своих интересах, использованию своего влияния для обхода механизмов контроля и формального надзора. Как результат, снижается доверие к институтам власти, падает результативность антикоррупционных мер, системная коррупция все глубже укореняется в обществе.

Одновременно в такой коррупционной системе происходит объединение усилий участников для интегративного сопротивления борьбе с коррупцией, что зачастую сводит на нет эффективность таких традиционных мер противодействия коррупции, как усиление надзора, повышение прозрачности или совершенствование антикоррупционного законодательства. Как отмечают эксперты U4, лица, ответственные за реализацию соответствующих мер и/или контроль их выполнения, почти всегда оказываются вовлечены в систему и, соответственно, будут помогать другим ее участникам обходить принимаемые антикоррупционные меры или использовать их для защиты собственных интересов и борьбы с «конкурентами».

Кроме того, использование в таких системах традиционных антикоррупционных инструментов может приводить не к снижению коррупции, а к ее вытеснению в иные сферы.

Для борьбы с системной коррупцией эксперты U4 рекомендуют развивать способность принимаемых антикоррупционных мер адаптироваться к системному сопротивлению за счет:

1. Повышения эффективности функционирования отраслей в целом – как отмечено в документе, для повышения результативности противодействия системной коррупции необходимо сместить фокус со снижения уровня коррупции на совершенствование функционирования различных подверженных коррупционным проявлениям отраслей, например, на улучшение подготовки и условий работы учителей, справедливое снабжение медицинскими препаратами или экономически эффективное строительство дорог. Для этого требуется тесная координация должностных лиц и иных специалистов, занимающихся антикоррупционной деятельностью, с отраслевыми экспертами, в том числе в рамках сбора данных о коррупции в конкретных отраслях и дальнейшего соотнесения их с широким набором отраслевых приоритетов, которые целесообразно включать в национальные стратегии;

2. Принятия во внимание контекста – как отмечают эксперты U4, анализ контекста играет важную роль в разработке эффективных антикоррупционных мер, а начинать работу по борьбе с системной коррупцией следует с разбора типовых коррупционных систем, существующих в различных отраслях – их участников, сформировавшихся внутри неформальных правил, распределения функций. Это позволит:

• понять, с чем/кем предстоит бороться, то есть какие действия позволяют реализовать коррупционные схемы и какие лица эти действия совершают, а также выявить потенциальных «союзников» антикоррупционных реформ – соответствующие данные могут быть получены в ходе анализа социальных сетей (social networks analysis) или изучения практических случаев (case-study) с привлечением экспертов;
• определить наиболее реальные «точки входа» для инициации изменений – для этого может использоваться картирование формальных и устойчивых неформальных норм, проведение интервью с экспертами;
• выявить глобальные задачи, на решение которых направлена работа коррупционной системы, и постараться спрогнозировать, какие из планируемых изменений в связи с этим могут встретить наибольшее сопротивление со стороны участников системы;

3. Расширения возможностей субъектов в различных отраслях преодолевать налагаемые коррупционными системами ограничения – в частности, для борьбы с коррупцией такие субъекты должны иметь возможность:

• принятия коллективных действий: по мнению экспертов U4, коррупционные системы не могут охватить все субъекты в отрасли, реализуемые в ней процессы и действующие институты, что оставляет возможности для антикоррупционных реформ. Объединение таких невовлеченных в коррупционные взаимодействия участников позволит повысить эффективность противодействия коррупции, например, за счет развития прозрачности и подотчетности процессов или продвижения новых норм. При этом государство может способствовать реализации коллективных инициатив за счет предоставления финансовой и технической поддержки для выстраивания долгосрочной инфраструктуры, в частности, «безопасных пространств» для укрепления доверия между участниками, поощрения дискуссий и переговоров и т.д.;
• снижения уязвимости к коррупции через устранение дисфункций: при этом для понимания и устранения таких дисфункций в отраслях требуется разработка конкретных планов действий. Например, в сфере налогообложения, где дисфункция проявляется в отсутствии четкой и функциональной системы взимания налогов, что приводит к росту случаев взяточничества со стороны представителей частного сектора во избежание штрафов, для борьбы с коррупцией более эффективным может оказаться цифровизация налогового администрирования в целом, то есть устранение самой причины соответствующей дисфункции, а не повышение подотчетности или использование иной традиционной антикоррупционной меры.

В докладе также приводится ряд дополнительных обстоятельств, которые требуется учесть при планировании борьбы с системной коррупцией:

• невозможность быстрой ликвидации коррупционных систем и, соответственно, необходимость прохождении нескольких циклов при принятии антикоррупционных мер – планирования, внедрения и «рефлексии»;
• потребность в долгосрочном планировании, а также присутствии экспертов-практиков на местах и их активном участии во внедрении реформ;
• отказ от принятия мер по борьбе с коррупцией в отрыве от иных реформ: развитие регулирования в отдельных отраслях и антикоррупционная деятельности должны осуществляться совместно, а не существовать как два непересекающихся направления государственной стратегии.