Исследование включало анализ существующих законов, касающихся защиты заявителей (whistleblowers), и их правоприменения в 37 странах.

Как отмечают авторы исследования, сама по себе разработка нормативной основы, регулирующей вопросы служебных разоблачений и защиты заявителей, не является гарантией того, что их права и интересы действительно будут защищены: не менее важным является надлежащим образом функционирующая судебная и правоприменительная «инфраструктура», в которую интегрированы соответствующие нормы законодательства. Однако в настоящее время, несмотря на то, что законы о защите заявителей уже действуют в 48 странах (а с принятием соответствующего законодательства во исполнение Директивы о защите заявителей всеми государствами-членами ЕС к концу 2021 года их число возрастет до 62), они все еще не имеют широкого практического применения.

По мнению экспертов, недостаточная эффективность законов о защите заявителей и низкий уровень служебных разоблачений в целом связаны с несколькими основными причинами:

• отсутствие публичного доступа к решениям по делам о защите заявителей (у 89% стран соответствующие данные были обнаружены исследователями менее чем для 15 случаев применения репрессивных мер в отношении заявителей), а также к статистическим данных о служебных разоблачениях (у 59% стран не было выявлено опубликованной информации ни об одном случае служебного разоблачения), как следствие – непонимание потенциальными заявителями текущей ситуации, своих прав и возможностей, «страх перед неизвестностью» в случае столкновения с ответными репрессивными мерами;
• низкий уровень успешного удовлетворения жалоб о применении репрессивных ответных мер к заявителям (средний показатель завершившихся решением в пользу заявителя разбирательств по всем рассмотренным странам составил всего 21%);
• длительные сроки разбирательств и, как следствие, высокие финансовые издержки со стороны заявителей, незначительный размер «наград» для заявителей и компенсационных выплат;
• неприменимость законов о защите заявителей на практике: несмотря на рост количества стран, принявших соответствующее законодательство, в реальности оно остается скорее символическим, его положения распространяются на слишком узкий круг лиц и/или ситуаций, отсутствует реальная защита от применения репрессивных ответных мер.

Основываясь на своем многолетнем опыте исследования существующих пробелов законодательства о служебных разоблачениях, а также изучения лучших практик по обеспечению защиты заявителей, GAP и IBA выделяют ряд аспектов, критически важных с точки зрения выстраивания действенной системы защиты заявителей:

1. положения о защите заявителей должны распространяться на любое законное раскрытие информации, которое может служить доказательством существенных нарушений;
2. основанием для права на защиту заявителя должно являться раскрытие любой информации о незаконной деятельности, значительных растратах, случаях ненадлежащего управления, злоупотребления должностным положением, возникновении существенных и реальных рисков для здоровья или безопасности населения и любой другой деятельности, которая подрывает общественное благосостояние или нарушает интересы государства;
3. в законодательстве должно быть предусмотрено право лиц, которые обоснованно полагают, что данное им поручение руководства склоняет их к нарушению закона, отказаться от выполнения соответствующего поручения и при этом иметь возможность рассчитывать на защиту от репрессивных ответных мер;
4. правом на защиту должны обладать не только непосредственно лица, раскрывающие информацию о нарушении, но и иные связанные лица: как работающие в организации, в отношении которой (отдельных сотрудников которой) раскрывается информация (лица, которые полагают, что раскрывают информацию о нарушении (даже если в реальности окажется, что они ошибались), лица, «помогающие» заявителям, а также лица, которые «собираются» раскрыть информацию (для предотвращения «упреждающих» репрессивных ответных мер)), так и не работающие в организации (члены семьи заявителя, лица, тем или иным образом связанные с организацией (например, подрядчики));
5. формирование надежных защищенных каналов для обеспечения конфиденциального или анонимного раскрытия информации: конфиденциальность при этом должна также включать ограничения на раскрытие «идентифицирующей информации», а в случае, если ее раскрытие требуется по закону (например, в судебных разбирательствах) – обязательство заблаговременного уведомления об этом заявителя;
6. защита от любых репрессивных мер в отношении заявителей, в том числе увольнений или иных притеснений на рабочем месте, угроз и применения насилия, привлечения к гражданской ответственности или уголовного преследования;
7. запрет на «информационные заглушки» (“gag orders”), то есть применение работодателем мер ответственности к заявителю в случае раскрытия информации ограниченного доступа;
8. обеспечение формирования институциональной среды, направленной на повышение осведомленности и помощь заявителям: наличие организаций, предоставляющих бесплатные консультации заявителям об их правах и мерах защиты или бесплатные неформальные средства правовой защиты в рамках расследований, проведение обучения для сотрудников – об их правах как потенциальных заявителей, работодателей – об их обязанностях для обеспечения защиты заявителей, судей или иных лиц, принимающих решения по делам о защите заявителей;
9. создание условий для соблюдения прав на справедливое судебное разбирательство – своевременное принятие решений, право на очную ставку с обвинителем, объективный и рациональный процедурный регламент, разумные сроки, недопустимость институциональных конфликтов интересов, т.е. аффилированности судебных органов с организацией, в отношении которой (сотрудников которой) раскрывается информация;
10. наличие возможности альтернативного разрешения споров с привлечением третьей стороны;
11. реалистичные стандарты доказывания фактов применения ответных репрессивных мер к заявителям;
12. реалистичные сроки для раскрытия информации, в пределах действия которых лицо будет считаться заявителем и обладать правом на защиту в соответствии с законодательством;
13. обеспечение полной компенсации издержек заявителей, в том числе оплату убытков по медицинским счетам, морального или репутационного ущерба, покрытие расходов на переезд и защиту личных данных и т.д.;
14. обеспечение сохранения должности и заработной платы за заявителем на период судебного разбирательства: при таком подходе работодатель, информация о нарушениях со стороны которого раскрывается заявителем, теряет такой рычаг давления на последнего, как целенаправленное «затягивание» судебного разбирательства и рост расходов заявителя при одновременном его увольнении и лишении доходов; как вариант – возможность издания судебного решения о возмещении расходов в тех случаях, когда иск заявителя оказался безрезультатным;
15. предоставление заявителям возможности перевода на иную позицию в той же организации с целью снижения вероятности повторного применения репрессивных мер со стороны тех же руководителей;
16. обеспечение применения санкций к лицам, ответственным за принятие мер репрессивного характера в отношении заявителя;
17. обеспечение принятия внутренних мер реагирования на выявленные заявителем нарушения, в том числе вовлечение в этот процесс непосредственно заявителя и/или информирование его о ходе работы, а также публикация информации на сайте организации;
18. обеспечение сбора и раскрытия информации о служебных разоблачениях, об обращениях заявителей за защитой, мониторинг эффективности применения соответствующего законодательства на практике и внесение изменений в случае необходимости.

Разработка и внедрение системы защиты заявителей – комплексный и непростой процесс. Даже в странах, имеющих длительную историю законодательного регулирования указанных вопросов, функционирование соответствующей системы может быть сопряжено с рядом сложностей. Основные аспекты, которые законодателю необходимо учитывать при формировании соответствующей нормативной и институциональной среды, рассматривались и экспертами Антикоррупционного центра НИУ ВШЭ в аналитическом докладе «Служебные разоблачения и защита заявителей: опыт США, Великобритании и Канады»