Современная система стандартов публичной сферы в Великобритании сформировалась во многом благодаря учреждению Комитета по стандартам публичной сферы в 1994 году*. CSPL является независимым государственным органом, деятельность которого координируется Канцелярией кабинета министров. Основной задачей Комитета стала подготовка рекомендаций по вопросам применения установленных стандартов поведения для членов парламента, правительства, служащих государственных органов и органов местного самоуправления, судей и работников иных структур, которые CSPL регулярно выпускает в форме докладов. За 25 лет своего существования Комитетом было опубликовано 23 таких доклада. Несмотря на то, что издаваемые документы носят рекомендательный характер, доклады ведомства оказали заметное влияние на существующую систему стандартов публичного поведения Великобритании: так, предложения CSPL учитывались при принятии решений о реформировании обеих палат парламента, формализации стандартов поведения для гражданской службы и создании Избирательной комиссии.
Новый доклад Комитета посвящен детальному обзору действующей системы стандартов в публичной сфере по состоянию на 2019 год, а также тому, как она изменилась за последнюю четверть века. Он состоит из восьми разделов, в каждом из которых рассматривается отдельный государственный институт, установленные для его служащих/работников стандарты поведения и процесс их исторического развития, а также система органов, обеспечивающих соблюдение стандартов. Следует отметить, что в основу документов, регулирующих этические стандарты практически для всех представленных в докладе структур, были положены сформулированные CSPL еще в первом докладе 1995 года Семь принципов поведения в публичной сфере: самоотверженность, целостность, объективность, ответственность, открытость, честность и лидерство.
1. Палата общин
Нормы поведения и этические обязанности депутатов Палаты общин (нижняя палата Парламента) изложены в Кодексе поведения членов Парламента. К нему прилагается Руководство по применению правил Кодекса, в котором подробно описана процедура регистрации конфликтов интересов, процесс проведения расследований в случае предполагаемых нарушений Кодекса, а также даны разъяснения по спорным вопросам в области лоббирования интересов.
Основными органами, обеспечивающими соблюдение стандартов в Палате общин, являются Парламентский комиссар по стандартам, деятельность которого координирует CSPL, а также Независимый парламентский орган по стандартам, который контролирует заработную плату и расходы парламентариев и подотчетен Комитету спикера Палаты общин по вопросам Независимого парламентского органа по стандартам.
2. Палата лордов
В верхней палате Парламента действует свой Кодекс поведения членов Палаты лордов вместе с Руководством по его применению, в котором содержатся общие рекомендации по соблюдению стандартов, а также принципы взаимодействия с лоббистами.
Контроль за соблюдением этических норм в Палате лордов обеспечивается Уполномоченным по стандартам в Палате лордов, деятельность которого координирует CSPL.
3. Правительство
Члены Кабинета министров, как правило, назначаются либо из пула депутатов Палаты общин правящей партии, либо из числа членов Палаты лордов. В этой связи даже после перехода в Правительство на таких лиц продолжают распространяться нормы кодекса поведения соответствующей палаты Парламента.
Кроме того, этические стандарты для членов Правительства содержатся в Кодексе поведения министров. Кодекс представляет собой набор обобщенных правил и принципов, которых следует придерживаться членам Кабинета министров, однако не является строго обязательным документом: в случае возникновения предположений о нарушении Кодекса расследование проводится исключительно по усмотрению премьер-министра.
Контроль за соблюдением стандартов поведения в Правительстве осуществляет непосредственно премьер-министр, а также Независимый советник по интересам министров и Консультативный комитет по деловым назначениям.
4. Государственные органы
Основные ценности и стандарты для государственных служащих установлены в Кодексе поведения на государственной службе. В дополнение к нему также был выпущен Кодекс управления государственной службой, определяющий принципы и условия прохождения службы в государственных органах.
Функции по обеспечению соблюдения стандартов поведения среди государственных служащих возложены на Парламентский комитет по государственному управлению и конституционным вопросам, Омбудсмена по парламентским вопросам и вопросам здравоохранения, Комиссию по гражданской службе, Консультативный комитет по деловым назначениям и Комиссара по общественным назначениям.
5. Органы судебной власти
Стандарты поведения для служащих судебных органов власти изложены в Руководстве по поведению судей. Руководство является рекомендательным документом, однако судьи обязаны давать клятву о его соблюдении при назначении на должность.
Основными органами, обеспечивающими соблюдение стандартов в судебной системе, являются лорд-канцлер и лорд-главный судья, Бюро по расследованию поведения судей, Комиссия по назначению судей и Омбудсмен по назначению и поведению судей.
6. Органы местного самоуправления
С принятием Закона о локализме (Localism Act 2011) полномочия органов местного самоуправления были значительно расширены, а вмешательство со стороны центра – максимально сокращено. Указанный нормативный акт возложил ответственность за поддержание и развитие норм поведения и урегулирование конфликта интересов в муниципальных образованиях непосредственно на местные органы власти. В настоящее время органы местного самоуправления обязаны разрабатывать свои собственные кодексы поведения и самостоятельно обеспечивать соблюдение Семи принципов поведения в публичной сфере. Кроме того, Ассоциацией местного самоуправления был подготовлен Модельный кодекс поведения, который может быть использован местными органами власти в качестве основы при разработке собственных документов.
Контроль за соблюдением муниципальными служащими установленных стандартов поведения осуществляют непосредственно органы местного самоуправления, а также Омбудсмен по вопросам местного самоуправления и социального обеспечения.
7. Политические партии
Хотя партии и не являются государственными институтами, осуществляемая ими деятельность оказывает большое влияние на доверие общественности к государству. В этой связи CSPL не обошел вниманием регулирование этических норм членов партий, выпустив в 1998 году доклад, посвященный порядку финансирования политических партий. С учетом рекомендаций, представленных в докладе, в 2000 году был принят Закон о политических партиях, выборах и референдумах (Political Parties, Elections and Referendums Act), которым была учреждена Избирательная комиссия, введены нормы, предусматривающие повышение прозрачности сведений о пожертвованиях, получаемых партиями, и их расходов во время избирательных кампаний, а также установлены ограничения на допустимые источники финансирования.
Партии обязаны вести реестр всех полученных пожертвований и предоставлять его в Избирательную комиссию, а также раскрывать информацию обо всех своих расходах за время избирательных кампаний. Избирательная комиссия, в свою очередь, обеспечивает партии подробным руководством по порядку регистрации кандидатов, финансирования политических кампаний и ведения отчетности при их проведении.
8. Иные структуры
В последние годы в Великобритании растет потребность в регулировании поведения иных лиц, которые все активней вовлекаются в разработку и реализацию государственной политики. К таким лицам относятся, прежде всего, лоббисты и компании, предоставляющие государственные услуги.
Действующая система норм поведения для лоббистов (агентов, оказывающих воздействие на органы власти с целью принятия/непринятия ими определённых решений в интересах представляемых такими агентами лиц) основывается на повышении прозрачности их деятельности, не предусматривая при этом принятие кодексов поведения или установление каких-либо запретов. С 2014 года лица, занимающиеся лоббистской деятельностью, обязаны регистрироваться в Реестре лоббистов-консультантов.
В отношении поставщиков государственных услуг создана сложная система мониторинга их деятельности и контроля финансовой отчетности, однако, вопреки рекомендациям CSPL, в нее не включены обязательные этические стандарты для их работников. Основные нормы поведения, соблюдение которых ожидается от сотрудников таких организаций, определяет Кодекс поведения поставщиков государственных услуг. При этом Кодекс не требует от организаций, предоставляющих государственные услуги, учитывать Семь принципов поведения в публичной сфере CSPL.
*Комитет был создан в 1994 году на фоне ряда крупных коррупционных скандалов, связанных с неправомерным лоббированием интересов в британском Парламенте, которые серьезно подорвали доверие граждан к институтам государственной власти. Самый крупный из них произошел после того, как английская газета «The Guardian» опубликовала расследование о деятельности двух министров от Консервативной партии Великобритании, которые инициировали рассмотрение в Палате общин ряда вопросов в интересах известного бизнесмена за денежное вознаграждение, не задекларировав факт получения выгоды в реестре интересов депутатов.
