Раскрытие сведений об активах и интересах должностных лиц (антикоррупционное декларирование) является одним из «классических» инструментов предупреждения коррупции и укрепления принципов неподкупности в сфере государственного управления, в том или ином виде существующим уже в 160 странах.

В своем Руководстве StAR рассматривает подходы к реализации одного из элементов антикоррупционного декларирования – форме представления сведений. По мнению экспертов StAR, именно содержание декларации является ключевым фактором успешного использования соответствующего инструмента, а также определяет роль, которую декларации будут играть в противодействии коррупции.

В Руководстве представлены общие принципы, которые должны учитываться при разработке формы декларации, а также непосредственно рекомендуемая форма.

Общие принципы

Для того, чтобы декларирование эффективно выполняло свои задачи, в документе рекомендуется определять форму декларации в соответствии со следующими принципами:

• релевантные сведения: в ходе декларирования необходимо собирать такие данные, на которые впоследствии можно будет опираться для анализа соблюдения антикоррупционных ограничений, запретов и обязанностей. Например, если в стране для должностных лиц предусмотрены ограничения на занятие иной оплачиваемой деятельностью, в декларацию целесообразно включить раздел для указания сведений обо всей оплачиваемой деятельности декларанта. Для определения того, какие сведения являются релевантными, составители Руководства предлагают прибегнуть к «реинжинирингу» известных нарушений коррупционного характера;
• простота заполнения: форма представления сведений должна быть удобной и понятной, чтобы не создавать излишне обременительных обязанностей для декларантов, сводить к минимуму непреднамеренные ошибки и обеспечить проверяющий орган именно той информацией, которая ему требуется, в полном объеме;
• широкий, но сбалансированный перечень сведений: хотя существует соблазн включить в форму декларации как можно большее число сведений с тем, чтобы охватить максимальный круг признаков возможных нарушений, такое стремление должно быть уравновешено принципом соразмерности. В частности, требование раскрывать избыточную и ненужную информацию может оказаться контрпродуктивным, побуждая декларантов утаивать информацию или искажать ее;
• учет контекста: форма представления сведений должна учитывать национальную специфику, включая правовую культуру (например, то, как регулируются структуры собственности), особенности семейных отношений и традиций (например, как регулировать объем раскрытия информации в отношении членов семьи и иных близких лиц), а также типовые для страны модели коррупции и сокрытия активов;
• адаптивность формы декларации: по мере появления иных потребностей и накопления опыта формы должны модифицироваться; при этом рекомендуется привлекать к процессу разработки новой формы различных заинтересованных лиц – декларантов, сотрудников органов/подразделений, осуществляющих проверку деклараций, представителей неправительственных организаций, журналистов-расследователей и т.п;
• регламентация в подзаконных актах: использование для установления требований к форме декларации документов такого уровня позволит достаточно быстро и просто вносить в форму представления сведений необходимые изменения в случае необходимости;
• информирование и просвещение: для эффективной работы соответствующего инструмента целесообразно обеспечить разработку методических рекомендаций, в том числе в форме подсказок при заполнении деклараций, учебных пособий, ответов на часто задаваемые вопросы и т.п. и проведение обучающих мероприятий.

Форма декларации

Форма декларации об активах и интересах, рекомендуемая в Руководстве в качестве модельной, включает следующие разделы:

Общие сведения о декларанте

Общие сведения о декларанте включают:

• личные данные и контактную информацию – ФИО, данные о смене ФИО, национальность, дата рождения, место рождения, национальный идентификационный номер, налоговый номер, адрес фактического проживания, адрес прописки (регистрации), номер телефона, адрес электронной почты и т.п.;
• сведения о замещаемой должности – название органа (организации), структурное подразделение, официальный адрес органа (организации), должность, категория государственной службы, отметка о том, является ли декларант политически значимым лицом, дата назначения на должность, полномочия.

Сведения о родственниках

Одновременно в декларацию предлагается включать сведения о членах семьи декларанта, а именно: вид отношений с декларантом, личные данные, место рождения, контактный телефон, адрес электронной почты, основное место работы, должность, дата начала трудовой деятельности/присвоения статуса самозанятого, замещение управленческих и руководящих должностей в коммерческих и некоммерческих организациях, представление интересов юридических и/или физических лиц.

При этом к членам семьи эксперты StAR рекомендуют относить не только супругов и детей декларанта, но также его партнеров, родителей, лиц, проживающих в одном домохозяйстве с декларантом, лиц, не проживающих совместно с декларантом, но находящихся от него/нее в финансовой зависимости (или наоборот – от которых в финансовой зависимости находится декларант).

Активы

Эксперты StAR подчеркивают, что для получения максимально точного описания материального благосостояния декларанта форма должна включать сведения обо всем движимом и недвижимом имуществе, а также материальных и нематериальных активах декларанта и – желательно – его ближайших родственников, в том числе сведения о:

• земельных участках;
• зданиях, помещениях и другой недвижимости;
• объектах незавершенного строительства, в частности, строящейся недвижимости и недвижимости, которая была построена, но не была поставлена на учет;
• транспортных средствах: автомобилях, водном транспорте, самолетах, оборудовании и т.п.;
• прочих движимых активах, стоимость которых превышает установленный порог, в том числе: предметах искусства, ювелирных изделиях, драгоценных камнях, антиквариате, культурных или религиозных артефактах, домашнем скоте и домашних животных, электронике и т.п.;
• ценных бумагах и акциях в коммерческих организациях;
• долях владения (отличных от ценных бумаг и акций) в коммерческих организациях;
• бенефициарном владения или контроле в юридических лицах, трастах и аналогичных юридических структурах;
• нематериальных активах, в том числе правах на интеллектуальную собственность, патентах, товарных знаках, ноу-хау, иных аналогичных правах, лицензиях на добычу или использование природных ресурсов;
• счетах в банках и иных финансовых учреждениях, депозитных ячейках;
• наличных активах свыше установленного лимита: наличных деньгах, драгоценных металлах;
• цифровых активах, в том числе криптовалютах, NFT;
• долговых обязательствах перед декларантом или членами его семьи, правовых претензиях на будущие выплаты: денежных средствах, предоставленных в качестве частного займа другому физическому или юридическому лицу; правах требования денежных активов, которые были приобретены, но еще не реализованы (например, право требования долга от другого лица, который был передан декларанту или члену семьи); опционах или иных контрактах, позволяющих требовать передачи (в том числе за плату) финансового актива; договорах страхования, по которым декларант или член семьи указаны в качестве бенефициара.

При этом для каждого актива рекомендуется указывать такие сведения, которые позволяют:

• идентифицировать актив – местонахождение актива (адрес, страна), реестровый номер, тип и размер актива, регистрационный номер, место и дата регистрации, орган регистрации, иные описательные характеристики;
• оценить стоимость актива – рыночная (на момент приобретения актива или подачи декларации), на момент покупки, кадастровая, оценочная, фискальная или страховая стоимость;
• определить, когда и как был приобретен актив, – точная дата приобретения (месяц и год или как минимум год, если точную дату установить проблематично), способ приобретения (покупка, наследование, дарение и т.п.);
• выявить характер связи декларанта и/или членов его семьи с активом – право собственности, совместное владение, пользование – юридическое или фактическое, бенефициарное владение/контроль, доверительное управление (траст) или аналогичный правовой механизм, бенефициаром, учредителем или доверительным управляющим в котором является декларант и/или член его семьи.

Доходы, подарки и иные входящие финансовые потоки

Не менее важным для достижения целей раскрытия сведений об активах и интересах должностных лиц является сбор данных о любых финансовых потоках, увеличивающих находящуюся в распоряжении декларанта денежную массу, включая:

• доход по основному месту работы;
• доход от работы по совместительству;
• премии, иные денежные поощрения;
• доход от индивидуальной предпринимательской деятельности;
• доход от профессиональной деятельности, например, в качестве адвоката, нотариуса, оценщика, конкурсного управляющего;
• доход от продажи активов – недвижимого имущества, транспортных средств, акций и т.п.;
• доходы от аренды/сдачи в аренду недвижимости или иного имущества;
• доходы от процентов, выплачиваемых по вкладам в финансовых учреждениях;
• доходы от процентов, выплачиваемых по частным займам;
• доходы от ценных бумаг;
• роялти;
• страховые выплаты;
• пенсия, государственное пособие;
• налоговый вычет;
• кэшбэк;
• стипендия;
• наследство;
• выигрыш в лотерею и азартные игры;
• денежный приз;
• компенсация ущерба;
• доход/распределение из траста или активов, находящихся в трасте и т.п.

Вместе со сведениями о доходах и иных финансовых поступлениях в соответствующий раздел рекомендуется включать сведения о подарках, в том числе пожертвованиях, финансовой помощи, ваучерах, подарочных картах, расходах на гостеприимство, оплате проезда, обучения, развлечений и т.д.

Финансовые обязательства

В данном разделе должны быть отражены финансовые обязательства, взятые на себя должностным лицом и членами его семьи и превышающие определенный лимит, в том числе:

• банковские кредиты;
• кредиты от небанковских финансовых организаций;
• овердрафт/задолженность по кредитной карте;
• ипотека;
• потребительский кредит;
• лизинг/прокат;
• налоговая задолженность;
• страхование жизни;
• другой вид страхования;
• частный кредит;
• финансовое обязательство, в котором декларант или член семьи является поручителем, и т.п.

Расходы и иные операции

Раскрытие информации о расходах и иных операциях, превышающих установленный стоимостной порог, необходимо для получения полного представления о финансовом положении декларанта, отслеживания изменений в его благосостоянии, а также для выявления признаков конфликта интересов.

К таким операциям могут относиться: оплата услуг (туристических, медицинских, образовательных и т.д.), выплата аренды, ипотечного платежа, страхового платежа, налогового платежа, расходы на строительство (реконструкцию), благотворительные или иные пожертвования, расходы на подарки, инвестиции и т.п., а также приобретение имущества, если оно было отчуждено в течение отчетного периода, и продажа имущества, которое было приобретено в течение отчетного периода.

При этом сведения о расходах на имущество, которое было приобретено в отчетном периоде и не было отчуждено до конца отчетного периода, в данном разделе не указывается – сведения о нем отражаются в разделе об активах декларанта.

Деятельность вне государственной службы и иные интересы

В данный раздел включаются сведения о:

• иной оплачиваемой или неоплачиваемой деятельности декларанта, включая благотворительные организации, общественные объединения, профессиональные ассоциации, образовательные учреждения;
• членстве в руководящих, надзорных, контрольных и иных органах коммерческих и некоммерческих организаций (например, в исполнительных или наблюдательных советах, ревизионных комиссиях);
• предыдущих местах работы (чтобы заполнение соответствующего подраздела не было излишне обременительным для декларанта, рекомендуется установить временные рамки, обязав должностное лицо представлять соответствующую информацию только за 3 предшествующих года или в отношении 3 последних занимаемых должностей – в зависимости от того, какой вариант охватывает более длительный период);
• осуществлении функций представителя (агента) декларантом, а также о физических или юридических лицах, являющихся представителями (агентами) декларанта;
• государственных контрактах, заключенных декларантом, членами его семьи и/или связанными с ним или членами его семьи юридическими лицами с государством, в том числе в качестве субподрядчиков.

Сроки подачи и отчетный период

Декларации могут подаваться: до вступления в должность / сразу после вступления в должность; раз в год/полгода; в случае значительного изменения активов и интересов; перед увольнением / сразу после увольнения / через 1 или 2 года после увольнения. Одновременно законодательством может быть предусмотрена возможность подачи исправленной декларации.

Кроме того, может быть предусмотрено представление деклараций по запросу проверяющих органов, например, в случае выявления признаков возможных нарушений и потребности в уточняющих данных.

Сведения, включаемые в разделы об активах, о финансовых обязательствах, о деятельности вне государственной службы и иных интересах, представляются по состоянию на последний день отчетного периода (например, для годовой декларации – на 31 декабря текущего года) либо на дату представления декларации. В разделах о доходах, подарках и иных входящих финансовых потоках и о расходах и иных операциях отражаются соответствующие доходы/расходы, имевшие место в течение отчетного периода, охватываемого декларацией (например, предыдущего календарного года, т.е. с 1 января по 31 декабря) либо в течение предыдущего финансового года.

Электронное декларирование

Руководство по умолчанию предполагает использование электронных форм деклараций, которые, по мнению авторов, позволяют обеспечить максимальную эффективность антикоррупционного декларирования, поскольку:

• такая форма будет предлагать заполнить определенное поле только в том случае, если декларанты указывают, что данная ситуация относится к ним (например, если декларанты отметили поле, указывающее, что они сменили фамилию в предыдущем году, электронная форма предложит им указать свое прежнее имя);
• электронная форма позволяет использовать выпадающие меню (списки вариантов, из которых декларанты могут выбирать подходящий), в максимально возможном количестве полей предоставляет декларантам наиболее типичные ответы, тем самым минимизируя ошибки и необходимость вводить информацию вручную;
• электронная форма позволяет предзаполнять поля, используя уже известные данные, которые были представлены декларантом в ходе предыдущей декларационной кампании или имеются в иных источниках, например, государственных базах данных. Это позволяет, во-первых, снизить нагрузку на декларантов, а во-вторых, минимизировать количество ошибок;
• при использовании такой формы можно установить требование о невозможности подачи декларации без подписания декларантом в начале заполнения формы либо после ее заполнения, но перед ее отправкой заявления об осведомленности об ответственности: такое заявление подтверждает осведомленность декларанта об ответственности за подачу недостоверных или неполных сведений;
• электронная форма позволяет автоматизировать правила заполнения формы (например, какие буквы и/или цифры допускаются в определенном поле, какие разделы/поля обязательно должны быть заполнены и т.п.), что, в свою очередь, упрощает последующую проверку.

Вместе с тем, эксперты StAR не отрицают возможности использования бумажных деклараций, для разработки которых Руководство может быть соответствующим образом адаптировано: например, выпадающие списки, применяемые в электронных декларациях, в бумажной форме могут быть представлены в примечании в виде перечня возможных вариантов, относящегося к конкретному полю.