Соответствующий документ основан на результатах анализа законодательства и правоприменения в сфере осуществления государственных закупок и регулирования деятельности государственных предприятий энергетического сектора таких стран, как Болгария, Хорватия, Венгрия, Румыния, Албания, Босния и Герцеговина, Северная Македония, Черногория и Сербия.

Государственные закупки

Как отмечают эксперты R2G4P, в странах Юго-Восточной Европы наиболее распространенными коррупционными правонарушениями в сфере государственных закупок являются:

• фаворитизм и клиентелизм, чаще всего реализующиеся в форме предоставления преференций тем компаниям, в которых занимают должности связанные со служащими лица. В частности, в Хорватии бывший мэр Загреба использовал свое служебное положение в процессе проведение тендеров на выделение муниципальной земли для коммерческого использования хозяйствующими субъектами: в период с 2016 по 2020 год он оказывал влияние на членов закупочной комиссии с тем, чтобы наиболее привлекательные с точки зрения ведения бизнеса территории были распределены в пользу компаний, которыми руководили его друзья, получая за это незаконное вознаграждение от таких компаний;
• завышение цен государственных контрактов. Так, в Венгрии, согласно отчету, в 90% проектов государственных закупок цены были завышены в среднем на 25%, а в Северной Македонии была выявлена значительная разница между рыночными ценами и стоимостью государственных контрактов на некоторые категории товаров, в частности, на средства индивидуальной защиты для полиции и работников коммунальных служб;
• «заточка» требований к участникам закупки под конкретного поставщика. Например, в Сербии при проведении закупки на новогоднее оформление Белграда в 2016 году в тендерные спецификации были включены фотографии элементов декора, скопированные из каталога компании, ставшей победителем закупки;
• необоснованное использование неконкурентных способов закупок или упрощенной процедуры закупок. В частности, в Албании до 2017 года значительная часть закупок проводилась как закупки у единственного поставщика в условиях чрезвычайной ситуации при отсутствии в реальности такой ситуации; аналогичные нарушения были зафиксированы в Северной Македонии в период пандемии COVID-19. В Боснии и Герцеговине было установлено, что аппараты искусственной вентиляции легких, закупавшиеся по упрощенной процедуре в связи с пандемией, во-первых, были закуплены по завышенной стоимости, а во-вторых, так и не были поставлены в больницы, так как оказались несоответствующими санитарно-эпидемиологическим нормам. А в Болгарии были выявлены множественные случаи злоупотребления государственными органами правом на «внутреннее выполнение контрактов» (in-house procurement), предполагающим, что ведомство организует выполнение работ исключительно собственными силами; однако соответствующие органы нередко уже на этапе выполнения контракта привлекали сторонние компании, оформляя с ними договоры субподряда без проведения дополнительных закупочных процедур;
• изменение условий контрактов на этапе их реализации. Например, в Черногории, согласно отчету, распространена практика заключения дополнительных соглашений к контракту, предполагающих увеличение стоимости работ за счет включения неучтенных ранее расходов.

Одновременно в ряде государств Юго-Восточной Европы предпринимаются шаги по совершенствованию деятельности по борьбе с коррупционными правонарушениями в процессе государственных закупок. Так, Албания, Черногория, Северная Македония и Сербия приняли новые законы о государственных закупках, в том числе для приведения законодательства в соответствие с Директивой Европейского Парламента и Совета Европейского Союза 2014/24/ЕС от 26 февраля 2014 года «О государственных закупках» (Directive 2014/24/EU of the European Parliament and of the Council of 26 February 2014 on public procurement and repealing Directive 2004/18/EC). Кроме того, в ряде государств было отмечено повышение прозрачности функционирования электронных систем государственных закупок, а также усиление независимости органов, уполномоченных на надзор и контроль за государственными закупками и сбор и обработку сообщений о правонарушениях в соответствующей сфере.

Однако авторы документа подчеркивают, что государствам Юго-Восточной Европы приходится бороться с системной коррупцией, для противодействия которой таких точечных мер оказывается недостаточно. По мнению экспертов R2G4P, странам региона необходимо использовать более комплексный подход и предпринимать больше согласованных мер для достижения реальных результатов в борьбе с коррупцией, в том числе в сфере государственных закупок.

Энергетический сектор

Не менее подверженным коррупции, согласно отчету, в исследуемом регионе является и сектор энергетики. Это объясняется, в первую очередь, следующими факторами:

• слабой проработанностью нормативной базы, регулирующей деятельность государственных энергетических предприятий стран Юго-Восточной Европы, и ее несоответствием рекомендациям, изложенным в Руководстве ОЭСР по управлению государственными предприятиями (OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises), что приводит к почти полному отсутствию прозрачности деятельности таких компаний;
• финансовой неэффективностью государственных предприятий энергетического сектора, связанной с: отсутствием стратегического планирования и последовательной регуляторной политики, основанной на фактических данных о функционировании таких предприятий; структурной зависимостью от ископаемого топлива; расходованием значительной части бюджетных средств отдельных стран и ЕС на реализацию крупных и неустойчивых проектов в связи с отсутствием предварительного анализа расходов и выгод или явных преимуществ для общества в долгосрочной перспективе;
• отсутствием документально установленного порядка назначения директоров и иных руководящих должностных лиц государственных предприятий энергетического сектора; как следствие, в странах Юго-Восточной Европы нередким является назначение на такие должности по политическим мотивам;
• распространенностью коррупционных правонарушений в сфере государственных закупок, включая закупки в энергетическом секторе и т.д.

Рекомендации

В своем отчете авторы также предлагают ряд рекомендаций, направленных на повышение эффективности деятельности по противодействию коррупции в странах Юго-Восточной Европы.

Так, в сфере государственных закупок соответствующие рекомендации включают:

• доработку нормативного правового регулирования государственных закупок, в том числе уточнение функций различных государственных органов, связанных с проведением и контролем осуществления закупок, исключение их дублирования и двусмысленности, принятие кодексов поведения для лиц, ответственных за проведение закупок;
• снижение количества закупок, проводимых с использованием неконкурентных процедур, поощрение на законодательном уровне использования открытых процедур;
• отмену всех внесенных в период пандемии COVID-19 поправок в закупочное законодательство, например, предусматривающих упрощенное проведение закупочных процедур;
• повышение качества мониторинга государственных закупок, в частности, за счет увеличения количества проверок, и обеспечение проведения тщательного анализа коррупционных рисков, связанных с государственными закупками, в том числе посредством создания соответствующих общедоступных баз данных государственных закупок, разработки эффективных динамических моделей коррупционных рисков и регулярного обучения сотрудников контролирующих органов при поддержке организаций гражданского общества;
• подготовку для заказчиков в сфере государственных закупок общих рекомендаций по формированию требований к предмету закупки таким образом, чтобы исключить ситуации «заточки» требований под конкретного исполнителя, а также узкоспециализированных рекомендаций по разработке таких требований при закупке отдельных видов товаров, работ, услуг;
• повышение прозрачности системы государственных закупок посредством информирования населения, а также улучшения доступности данных на сайтах электронных закупок, в частности, при взаимодействии с антикоррупционными органами и организациями гражданского общества;
• развитие честной конкуренции путем устранения барьеров для входа на рынок, например, с помощью резервирования контрактов для заключения исключительно с организациями малого и среднего предпринимательства, упрощения административных процедур и т.д.

В сфере управления государственными предприятиями энергетического сектора авторы предлагают следующие рекомендации:

• привести нормативную правовую базу в полное соответствие с вышеуказанным Руководством ОЭСР;
• законодательно закрепить запрет на наличие связей между политически значимыми лицами и/или политическими партиями и руководством государственных энергетических предприятий;
• предъявлять более высокие требования в части профессиональных компетенций к кандидатам на замещение руководящих должностей в таких предприятиях;
• обязать государственные предприятия энергетического сектора проводить проверки добросовестности контрагентов в рамках государственных закупок;
• обеспечить независимость органов, ответственных за регулирование в энергетическом секторе, за счет предоставления им большей административной и финансовой автономности;
• привлекать внешних независимых экспертов для подготовки ежегодных отчетов об эффективности деятельности государственных предприятий энергетического сектора;
• выделять финансирование из национальных бюджетов и бюджета ЕС исключительно на проекты, обладающие четкой стратегией с определенными заранее целями и ключевыми показателями эффективности, и обеспечить полную подотчетность расходования таких средств, оценки проектов и их хода реализации и т.д.

*Отчет основан на данных, полученных с помощью разработанных R2G4P инструментов оценки коррупционных рисков: Открытый тендер (Open Tender) и Оценка степени захвата государства (State Capture Assessment Diagnostics).